内容概述
第一章、前言
一、文献综述
二、本报告特点
第二章、中国户籍制度概述
一、演变概况
二、现行有关户口登记政策要点
三、出生登记和计生挂钩
四、特殊情形落户
第三章、中国无户籍群体现状概况
一、数量估计
（一）官方一些说法和估计数字
（二）其它说法和估计
（三）本报告总体估计
二、几种分类
三、结构分布
（一）案例反应
（二）其它信息反应
四、生存状况：案例点滴反映
（一）成年人案例
（二）儿童案例
（三）家庭案例
（四）群体综合代表性案例
第四章、针对无户籍群体的政策分析
一、中国无户籍人员落户政策概述
（一）最高决策层中央政府：长期无视无户籍群体
（二）中央政府部门：有限、乏力
（三）省级政府：零星试点
（四）2014年新生婴儿落户新政概述
（五）其它层级政府试点情况
二、政策内容本身：缺陷明显
三、实施情况管窥
（一）普遍得不到落实
（二）零星反应来看：只是点滴落实
（三）2014户籍登记新政实施情况反馈
第五章、中国无户籍群体人权状况观察
一、中国无户籍群体没有国内任何权利保障
（一）户口本和票证时期：没有户口，没有票证
（二）身份证时期：从身份证使用看无户籍群体的权利丧失
（三）没有权利，但要承担责任、义务
二、人权灾难：无户籍儿童典型案例
（一）生命的代价
（二）无户籍弃婴女童
（三）无户籍孤儿
（四）无户籍抱养女婴
（五）残疾家庭的无户籍儿童
（六）无户籍流浪儿童
（七）无户籍被拐儿童
三、中国政府违背国际人权公约相关规定
（一）违反《公民及政治权利国际公约》系列条款
（二）违反《经济、社会、文化权利国际公约》系列条款
（三）违反《儿童权利公约》系列条款
第六章、中国无户籍群体产生的原因
一、案例反映：表面直接具体原因
（一）出生无户籍的案例来看
（二）中途丧失户籍案例来看
（三）农村地区无户籍原因种种
（四）云南自发移民“黑户村”案例
（五）无户籍代际传递
（六）其它信息披露
二、无户籍群体大量存在的深层原因
（一）行政视角：乱相叠出、不一而足
（二）司法视角：完全缺位、渎职失职
三、根本原因：最高执政当局缺乏最基本的人权观念
（一）从建立户籍制度的初始动机来看
（二）从户籍管理的管辖职能归属“治安管理”来看
（三）从对无户籍群体的政策来看
四、其它原因
（一）中国国内社会公众基本漠视
（二）国际社会对此关注不够
五、其他学者说法
第七章、结语
一、前瞻
二、几点结论
三、建议
参考文献
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内容概述
本调研报告针对中国大陆中共建政以来无户籍人群的生存境况与权利实现状况，旨在关注中国多达数千万的无户籍群体的基本人权，对照联合国人权公约，检视中国现存户籍制度，并且特别关注无户籍儿童的生存状况和人权灾难。其现实意义在于引发社会公众对中国无户籍群体生存困境的关注与重视，呼吁与倡导中国无户籍人群公民权利。
本报告估计当前中国无户籍人数约34195 500人，不会低于3400万人。
中国无户籍群体结构分布从城乡来看，主要在农村，城市很少；从性别分布来看，主要由女性构成，女性占比超过60%；从年龄分布来看，儿童构成超过一半；从儿童性别分析来看，女童占比将近70%，预计年龄越小，女童比例可能越大。
在中国，涉及无户籍群体的政策，可以分为两类：第一、直接针对无户口人员的政策（政策文件名称带有“无户口人员”字样）；第二、间接针对无户口人员的政策（政策文件名称没有“无户口人员”字样）。最高决策层中央政府长期无视无户籍群体，自中国出现户口政策60来年，中国中央政府最高决策层从未出台直接针对无户口人员解决其落户的政策，只是在出台其它政策时涉及到无户口人员落户问题，或者仅是批转中央政府职能部门的相关文件而已。中央政府主管部门政策内容也有限、而且执行乏力。零星试点的省份，如新疆、江苏省、福建、湖南省，政策内容本身缺陷明显，大多只是曾经旧有政策的一些重申，了无新意；而且普遍得不到落实。2014户籍登记新政以最受媒体关注和追捧的江西为例，实际反应消极，并且其它省份少有跟进。
中国无户籍群体没有国内任何权利保障。在户口本和票证时期，没有户口，就没有票证。在使用身份证时期，无户口人员曾经面临长期收容遣送恶政；无户籍人士随时随地面临被警察查验身份证，因拿不出身份证，而失去自由、被失踪；几乎所有生活生存所需种种事务无法办理。另外，中国无户籍群体虽然没有任何权利，但对几乎一切责任、义务，政府却毫不含糊地要求他们承担。
对照中国无户籍人士在中国的遭遇和国际人权公约相关条款规定，中国无户籍群体的大规模存在，无可辩驳地说明了中国政府完全违反《公民及政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利权利国际公约》系列条款。
中国无户籍群体是中国社会最典型的社会边缘群体，准确讲应该是中国社会最典型的最边缘群体！每一个无户口人员背后都有一段艰难痛苦曲折的生活经历，他们在社会边缘过活，身处艰难困苦的生活境遇之中。中国无户籍群体在中国现行法律上是不存在的人，属于“不被承认的公民”，“隐形人”，作为别人的影子活着，被贱称、俗称为“黑户”“黑人”。没有法定身份，享受不到作为一名公民拥有户口、身份证的基本权利，享受不到各项社会保障措施，游离于教育、卫生、就业、就学等社会服务和管理之外。特别是其中的儿童，所经历的人权灾难更是触目惊心、令人发齿。
中国无户籍群体大规模产生的表面直接具体原因，从出生无户籍的案例来看，一般包括：第一、超生，因为是否缴纳社会抚养费与上户口直接挂钩，父母无力或不愿缴纳社会抚养费；第二、没有医院出生证明（包括未在医院出生，没有出生证明；因故不给办理《医学出生证明》，如以没有准生证明和未缴纳社会抚养费为由，不为小孩开具出生医学证明；故意找借口刁难等）；第三、非计划生育出生的孩子（父母未办理结婚登记、非婚生孩子；父母结婚没有办理登记手续，无钱交社会抚养费；不到法定年龄结婚生育）；第四、收养的弃婴上不了户口，没有办理正规收养手续，拿不到领养证；第五、地区民族习惯结婚所生孩子（如伊斯兰“念尼卡”结婚和其他事实婚姻出生的人员）;第六、客观原因没法给孩子办户口(孤儿，没有及时申报；父母坐牢，没法给孩子办户口；不知如何办户口；家人不重视；成年女性婚嫁多年但原籍地未申报户口等)。
中途丧失户籍案例来看,在户口注销环节主要由于：不知道原户籍地户口被注销，未及时落户；复员转业军人、刑释解教人员因相关证件丢失，没有办理户口事项；服刑期间户口被注销，刑满释放回来后，当地不给办户口；家庭原因，户口被家人注销；政府权力滥用，户口被注销。在户口迁移环节主要由于：户口迁移证丢失、迁移证过期、旧的身份证过期、户口迁移时登记出错、纯属政府部门滥权等。
其它特殊原因包括：上交户口、意外丧失户口资料、户口被政府部门消失等。
另外分析了大中专毕业生不能落户，打工“外来妹”无户籍，农村地区无户籍常见情形，云南自发移民“黑户村”，以及无户籍代际传递等原因。
中国无户籍群体大量存在的深层原因，从行政视角来看，表现为行政乱作为和不作为并存，如公安户籍部门违法行政、滥权渎职，利用登记户口腐败寻租，以致出现“幽灵户口”、虚假户籍泛滥，有权有势者一人多户；注销户籍执行随意性大，各地自行其事，甚至沦为打击报复维权上访人士的工具。计生和公安部门执法犯法，狼狈为奸，非计划生育的婴儿落户与缴纳社会抚养费捆绑，执法犯法；社会抚养费成为敛财工具。行政监察失灵，针对无户籍群体的政策效果有限。从司法视角来看，司法完全缺位、渎职失职。
从建立户籍制度的初始动机和从户籍管理的管辖职能归属“治安管理”来看，无户籍群体大量存在的根本原因，在于中国最高执政当局缺乏最基本的人权观念。
另外中国无户籍群体大量存在与中国国内普通公民和社会公众以及国际社会对中国大规模存在无户籍群体或漠视、或关注程度不够力度不大有关。
我们认为中国最新的户籍制度没有实质性的改革；中国一线城市的户口将管得更加严格，户口带来的各种配备资源将有增无减。
我们更大的担心可能是，这些政策如落实，更明显的结果会是以前或明或暗的歧视限制性措施，反而堂而皇之公开化、合法化，登堂入室、有规可依了。最新的政策宣示，明确了转移户籍和参加一定年限社保挂钩，事实上提高了户籍转移的门槛，是一种毫无道理的无端附加限制条件，是客观上强化户籍籓篱的措施；而中国的社保特别是养老，现在已经更加变异为类似“庞氏骗局”的政策。
由影响中国无户籍群体最直接的中国计划生育政策最新发展和最新户籍政策前瞻中国无户籍群体的未来，我们认为中国现有无户籍群体的人权状况不大可能有大的趋于好的改变，未来中国无户籍群体人数有持续增加的可能。
我们认为：中国长期存在多达数千万无户籍群体，没有作为人、公民、国民的身份，是中国社会当下特别急迫的社会问题和人权灾难问题；如不解决，无视他们的苦难，不仅继续损害无户籍群体的基本权益、而且增加中国社会不稳定因素、加剧社会不公平，更可能缩减中国民主转型走向和平路径的机遇。
我们呼吁：还中国无户籍群体作为人、公民、国民的身份，还他们理应享有的各项基本人权，需要中国国内社会公众和国际社会共同协作、合力施压中国中央政府，遵守国际人权公约、依法行政，尽快改革户籍和计生制度，重建国民出生登记制度。
第一章、前言
当今世界，在中国，有这样一个群体，男女老少皆有，数量以千万计，相当于一个中等国家的人口，他（她）们虽为一个个活生生的人，但却不被法律视为一个个存在的人，仅仅因为没有户口本/卡。他（她）们活着，如同空气、似有若无，仿佛流云、不知飘向何方，就像隐形人一样……。
中国无户籍群体并非如官方及一些学者所言只是上世纪80年代初以后才形成的特殊社会现象，乃是自中共建政大陆之后有户籍制度伊始就已经出现。
中国无户籍群体单由户籍制度本身导致，还是同时包括其它因素，甚或根本原因其实在于户籍制度之外？！
一、文献综述
本调研报告旨在关注中国多达数千万的无户籍群体的基本人权，以基本人权视角调研中国无户籍群体，检视中国现存户籍制度。但与此有关的文献非常缺乏，即使是以户籍制度为主题的国内各种文献也大都集中于城乡二元体制，以公民权利与户籍相关联的文献，也仅主要涉及流动人口在非户籍所在地的情况。
（一）关于无户籍群体的生存状态媒体报道
少有的涉及无户籍群体的文献，大都是有关无户籍人士（公然被歧视性称为“黑户”）的媒体报道，只是侧重于披露无户籍人员权利受到影响的艰难生活状况，这些报道缺少基本的政策反思，更遑论学术分析。
（二）关于无户籍群体的生存状态田野调查
2014年7-8月，国家发改委宏观经济研究院万海远等三人专门就“黑户”群体的生存状态问题，赴云南、广西、河南、广东、江西等地进行了为期21天的田野调查，报告首先刊发在《国务院发展研究中心调查研究报告》。该调查通过对黑户个体的生存状态进行追踪跟访，对黑户问题的成因、类型与数量分布做了初步的了解，得出不符合政策超生、没有主动上户口、未婚生育、毕业迁移证丢失是导致黑户产生的主要原因，分别占60%、15%、10%和15%；认为如果不加以制止，黑户问题不但会制约人才流动、损害黑户群体的心理健康，而且还会影响社会公平并增加新的社会不稳定因素；最后在分析黑户背后的社会管理问题基础上，提出了解决黑户问题的若干政策建议。
（三）无户籍公民宪法权利实现问题的学术研究
陆益龙（2003）从户籍制度安排与制度运作两个角度对无户籍公民宪法权利实现状况及其形成原因提出了三点阐释：从户籍制度安排来看，衍生无户籍公民生存困境的症结在于户口这一公民身份符号的缺失；从户籍制度运作来看，无户籍公民产生于国家户籍机关“条块分割”格局下的非制度化治理逻辑；无户籍问题的产生在于积弊甚深的户籍管理制度。
武汉大学王美婷蹇莉王溪桥郭亮王丹（2009）从国家与公民二元关系的“断裂”与“弥合”两个层面切入，认为无户籍问题存在的核心原因在于户籍管理机关与公民双方“合作机制出现问题”，可以从公民权利保障与相关制度理论创设角度理解；希图以建构“国家主导”和“公众参与”的二元互动样态作为解决无户籍问题的理想制度模式与价值期许。
二、本报告特点
（一）概念界定
1．户、户口和户籍
户：在中国当前的户口管理中，把以家庭立户的，即以“具有血缘婚姻或收养关系”立户的称为家庭户，而把以“无血缘关系而居住在一起的人员”立户的，即由业缘关系共同居住在机关、团体、学校、企业、事业单位内部或公共宿舍的人而立户的称为集体户。家庭户是户口管理中最主要的形式。
户口：指户数和户内的人口数，既包括家庭户的户口，也包括集体户的户口。
户籍：通俗的叫法“户口登记簿”，或者“户口本”，是居民户口的法律赁证。
因为没有履行户口登记的，就不能认定为有户口，因此户口与户籍没有本质的区别，所以，本文把户口与户籍当作同等意义的概念来使用。
2．“黑户”
在中国“黑户”是在一些部门、领域对一些特定人群的鄙视、侮辱性称呼，共同点在于这些人群虽然存在，却得不到中国政府认可。大多情形指没有户籍的中国人，指在全国人口普查中没有户籍资料，没有户口卡（常住人口登记卡），并没有身份证的人，即没有登记户口的人。
特别申明：本文采用无户籍人士、无户籍群体称呼，不认同“黑户”的称呼，本文出现“黑户”一词时，只是为了保留信息的原貌。
（二）调研对象
中国大陆中共建政以来无户籍人群的生存境况与权利实现状况，时间跨度从1949年至今。
（三）调研方法
1．定性和定量相结合
定性研究方法采用六路径：第一、分析中国现行户籍制度，特别是一些针对不同人群、不同情况下的具体政策；第二、访谈一些无户籍的人权捍卫者个人或家庭；第三、无户籍儿童情况调研访谈；第四、参考专家学者的观点看法研究成果；第五、对个别案例深度跟踪分析；第六、利用参加中国民间NGO举办的一些活动，做有关调研。
收集其它资料包括但不限于：有关户籍登记的国际社会资料，包括台湾香港；中国各级政府、户籍部门有关户口登记的政策；国内外研究文献；媒体报道；政府主管官员有关表态讲话；可能散见于其它不同文章涉及中国户籍制度和政策情况的信息等资料。
2．立基于实证主义研究方法
通过对无户籍公民权利现实状况的描述与分析，深入探寻并廓清导致无户籍人群产生的根本原因；对无户籍人群予以类型划分，便于对复杂多样无户籍人群依照不同类别作出合理归类；对无户籍公民权利实现困境的分析，采取静态理论分析与动态事实展示相结合的分析模式。
（四）创新之处
本文以基本人权保障为根本研究动力与学术关怀，从无户籍群体切身利益和基本权利出发，从无户籍群体艰难无助的生存境遇之中，探求无户籍群体人权保障缺失的根本原因。第一、对照联合国两人权公约，分别对中国户籍制度和政策规定进行分析。第二、特别关注无户籍儿童的生存状况和人权灾难。
（五）现实意义
引发社会公众对中国无户籍群体生存困境的关注与重视，呼吁与倡导无户籍人群公民权利，呼吁与倡导废除中国现行户籍制度。
（六）调研案例情况
本报告的目的是反映中国大陆千千万万无户籍人士的真实客观处境和遭遇，通过两方面来反映，曾经的无户籍人士和在调研时还没有户籍的人士。因此调研案例一方面可分两类，一类是曾经的无户籍人士，现在已经有了户籍；一类是在调研时还没有户籍的人士；另外可分为单独案例、家庭案例和群体性案例。
单独案例中：曾经的无户籍人士案例63件，涉及85人；依然无户籍人士案例50件，具体涉及58人；合计案例112件，涉及具体个人143人；按照尽可能具有代表性的原则，包括城市乡村、各种年龄段、覆盖全国20个以上省区。
另外还有大学生无户籍人士和云南“黑户村”两个群体性案例。
特别说明：本报告独立调研个案主要作分析之用，若非单独说明，本报告所提到相关具体案例（涉及人名），均摘自中国国内媒体公开报道或政府网站政务信息，来源（标题、名称、日期等信息）不补赘述于文中，详列于参考文献。
（七）内容结构
分为七部分：第一章前言；第二章中国户籍制度概述；第三章中国无户籍群体现状概况；第四章针对无户籍群体的政策分析；第五章中国无户籍群体人权状况观察；第六章中国无户籍群体产生的原因；第七章前瞻、结论和建议。
（八）不足之处
由于近年大环境的原因，直接的访谈案例数量占总案例比例不太多，一半以上是媒体报道案例，此为不足之处。但我们认为所选案例涵盖不同地域、阶层、年龄，范围较广，而且做了性别分析，应该基本整体反应了中国无户籍群体的人权灾难和真实的生活处境全貌。
第二章中国户籍制度概述
一、演变概况
（一）1949-1958年：正式户籍制度形成之前
中共政权成立初期，农村人口向城市迁徙还算比较自由，实行的是迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。1949年9月底通过的《共同纲领》第五条规定：中华人民共和国人民有人身、居住、迁徙的自由权。
1．户口管理初衷：中国共产党巩固政权的政治需要。
中国的户籍制度在巩固中共政权统治的镇压反革命运动中开始起步，户籍管理的任务主要是对政治性和社会性嫌疑人员加以控制，各地将镇反运动和户口清理相结合。
1950年7月召开的首次全国治安行政工作会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用。”并要求户口工作“成为公安保卫工作中有力武器之一”。1953年全国第一次人口调查强化了户籍工作在治安管理中的作用。中央公安部1954年7月的一份内部报告中讲：“只有做到人人有户口，彻底消灭漏口、漏户，才便于发现与控制反革命分子和刑事犯罪分子，才便于寻找通缉罪犯，才能有效地达到严密社会面的控制。”
2．涉及户口的制度建设
中国户籍制度始于1951年。
1951年7月16日，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，首次在城镇建立户口登记制度，统一规定要求进行城市户口登记，这是中共政权最早的一个全国性的户籍法规。
1954年，第一届人大通过的五四《宪法》第三章第九十条明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。此规定从出台前后的相关政策来看，明显是纸面上的，不但毫无任何兑现的诚意，而且没有任何实际意义，相反正酝酿进一步相反的政策。
1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局下达《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》，通知要求：各地民政、公安、统计等有关部门共同配合，把户口登记制度在1953年人口调查的基础上确实建立起来。
1955年6月22日，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作，提出：“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来”。
1956年3月，第一次全国户口工作会议召开，会议指出：“户口工作……基本任务是：证明公民身份，便于公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命分子和其他犯罪分子的活动，密切配合对敌斗争。”会议还讨论了初步拟订的《中华人民共和国户口登记条例[草案]》等文件，要求在一定时期内在全国建立一套比较规范的户口登记管理制度。
3．涉及户口的制度建设
3.1限制和控制农民进入城市
1953年4月17日，政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，第一次对自由流动和迁徙的农民使用“盲流”一词，即盲目流动者，要求各级政府劝止农民自行进城找工作，动员滞留在城市的无业农民回乡，不允许城市随便到农村招工。
1956年12月30日，国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，要求切实劝阻农村的盲目外流人员，只有外出后生活不致发生困难的，才可以允许他们外出。
1957年3月2日，国务院又发出《补充指示》，要求各地政府对所有准备外出的农民“应反复地、耐心地加以劝阻”，“把他们稳定在农村”。除少数确已投靠亲属或就业安家者外，其余流落外地的农民一律遣返原籍。
1957年9月14日，国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》，规定：各城市一律不准随意招工用人，对盲目进城农民采取随到随遣[返]的办法。根据该国务院通知精神，公安部要求各级公安部门，严密户口登记管理制度，对于不听劝阻，继续滞留城市的盲流人员，则强制送回当地处理。
1957年12月18日，中共中央通过并下达了阻止农村人口外流的两个重要文件：《国务院关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》和《中共中央、国务院关于制止农村人口盲目外流的指示》。这两个文件再次明确强调：各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民；农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。
3.2统购统销政策
1953年10月，中国政府决定实行对粮食的“统购统销”政策，进而又扩大到棉花、纱布和石油。
1955年8月25日，国务院公布实施《市镇粮食定量供应暂行办法》，对非农业人口一律实施居民口粮定量供应制度。在农村，实行粮食定产、定购、定销的办法；在城市，在“按户核实”供应的基础上，一律实行居民口粮分等级的定量供应。各城市结合粮食供应，严格控制迁入人口，并清理了没有城市户口的外流人员。从此，粮食的计划供应指标与城镇户口直接联系起来，统购统销政策基本定型，人民生活开始进入票证化时期。
4．户口证件经常用作证明
到1956年初，北京市民经常需用户口证件作证明的事项，就达30多种。
（二）正式户籍制度形成：1958年
1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度，所有个体被普遍分“农业户口”和“非农业户口”两大类，包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。
（三）取消遮羞布：1975年
1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。
（四）制度未变：非实质的政策调整：1984--
1984年10月13日，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。
1985年7月13日，公安部颁布了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二，实行《暂住证》、《寄住证》制度。
1985年9月，全国人大常委会宣布实施居民身份证制度。
1997年6月10日，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发(1997)20号），规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。
1998年7月22日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》(国发〔1998〕24号)，规定：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。
2001年3月30日，国务院颁布《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》（国发[2001]6号），规定：对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。
2005年10月，中共十六届五中全会提出了促进城乡协调发展战略，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，完善户籍和流动人口管理办法。
2006年3月，国家十一五规划首次提出“五年内城镇化率提高4个百分点”，同时又提出了“五年转移劳动力4500万”的预期目标。
2011年2月26日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发〔2011〕9号），一年之后才被公众所知晓(2012年2月23日新华社和政府网发布)，指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
2014年7月24日，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），提出：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模；建立城乡统一的户口登记制度。该意见事实上进一步强化了户口制度。
二、现行有关户口登记政策要点
（一）户口登记分类
1．两大类分法
家庭户的户口和集体户的户口两大类。以家庭立户的，即以“具有血缘婚姻或收养关系”立户的称为家庭户。以“无血缘关系而居住在一起的人员”立户的，即共同居住在机关、团体、学校、企业、事业单位内部或公共宿舍的人而立户的称为集体户。家庭户是户口管理中最主要的形式。
还可以分为常住户口和暂住户口。
2．三类分法
分为家庭户口、集体户口(如大学院校的学生，是多个人在一本户口本上)、军籍户口三种。
（二）出生登记
以北京为例，依据北京市公安局网站，办理出生登记,涉及下列6类证件证明:
1.婴儿出生医院填发的《出生医学证明》；
2.婴儿父亲、母亲的《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》；
3.婴儿母亲户口所在地计划生育部门出具的《生育服务证》（随父申报登记的，该证需到母亲户口所在地计划生育部门办理迁移手续）；
4.婴儿母亲系驻京部队现役军人的，须出具其母所在部队团以上政治部门出具的证明及本人身份证件；
5. 超计划生育、非婚生育婴儿等违反法律法规规定生育的，须持婴儿出生医院填发的《出生医学证明》和婴儿父亲、母亲的《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》及婴儿母亲户口所在地计划生育部门开具的缴纳社会抚养费证明，或区县计生部门出具的同意入户证明；
6.非婚生婴儿同时提供亲子鉴定证明经派出所审批办理。
1.婴儿出生医院填发的《出生医学证明》；
2.婴儿父亲、母亲的《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》；
3.婴儿母亲户口所在地计划生育部门出具的《生育服务证》（随父申报登记的，该证需到母亲户口所在地计划生育部门办理迁移手续）；
4.婴儿母亲系驻京部队现役军人的，须出具其母所在部队团以上政治部门出具的证明及本人身份证件；
5. 超计划生育、非婚生育婴儿等违反法律法规规定生育的，须持婴儿出生医院填发的《出生医学证明》和婴儿父亲、母亲的《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》及婴儿母亲户口所在地计划生育部门开具的缴纳社会抚养费证明，或区县计生部门出具的同意入户证明；
6.非婚生婴儿同时提供亲子鉴定证明经派出所审批办理。
（三）户口迁移
1．户口迁移类型
分市外迁入、市内迁入、市外迁出、市内迁出四种。
2．办理户口迁移所需的证明材料
2.1一般情形和所需证件
公民因各种原因需办理户口迁移手续的，应持居民户口簿、居民身份证及与迁移事由相关的证明：
1.婚迁，持合法的结婚(离婚)证；
2.分(购)、建房迁移，持房卡或住房证明；
3.出国(境)注销户口，持有关部门出具的注销户口通知单；
4.回国(入境)落户，持定居证或劳动人事部门核准的录用证明、护照(回乡证)或有关部门出具的证件收存(收缴)证明，回国后异地落户的，还须持原户口登记机关出具的注销户口的证明；
5.公民入伍注销户口，持入伍通知书；
6.退伍、复员、转业落户，持县市兵役机关，县市以上复员安置办公室发给的登记户口的证明，异地安置的，还须持原户口登记机关出具的注销户口的证明；
7.刑满释放、解除劳教人员落户，持释放证、解除劳教通知书，异地落户的，还须持原户口登记机关出具的注销户口的证明；
8.大中专学生入学户口迁移，持入学通知书；
9.大中专学生分配落户，持派遣证；
10.录用公务员、招收职工迁移户口，持录用(招收)证明及《调动人员情况登记表》；
11.公务员、职工调动、辞退等户口迁移，持调动、辞退证明及《调动人员情况登记表》；
12.收养小孩落户，持收养公证书或《收养证》；
13.解除收养关系迁移户口，持解除收养关系公证书或《解除收养证》；
14.离退休人员户口迁移，持离(退)休证；
15.与职称、职务、学历、荣誉、工龄、年龄等有关的户口迁移，持相应的证(聘)书及工龄、年龄证明；
16.需要凭户口准迁证方可迁移的对象，还须持迁入地县、市公安机关出具的户口准迁证；
17.需要经过上级公安机关批准后方办理的户口迁移，还应提供上级公安机关的批准文件。
2.2额外的要求
除以上所列证件外，许多地方还规定，办理户口迁移时，要求开具迁出地的户籍证明、无违法犯罪证明、社区证明等一系列的证明，否则不给办理。
（三）户口注销
户口注销一般包括以下四种情形：公民入伍；公民出国或前往香港、澳门、台湾定居；被判刑、劳教人员；死亡登记、被宣告死亡等。
地方增加的一些政策。如黑龙江省规定对户籍长期无变动、人口信息无照片、无音讯的“三无”人员，对于10年以上的“三无”人员可注销其户口。
三、出生登记和计生挂钩
办理出生登记时，需要计划生育部门出具的《生育服务证》，或计划生育部门开具的缴纳社会抚养费证明，或区县计生部门出具的同意入户证明。
四、特殊情形落户
（一）非婚生且父母未办理结婚手续落户
非婚生子且父母未办理结婚手续的，子女落户必须具备以下两个条件：
第一，《出生医学证明》和其父亲或母亲到派出所录口供取得的相关证明材料；
第二，缴纳社会抚养费。
第一，《出生医学证明》和其父亲或母亲到派出所录口供取得的相关证明材料；
第二，缴纳社会抚养费。
（二）弃婴户籍登记
依据2013年5月14日，民政部、国家发展和改革委员会、公安部、司法部、财政部、国家卫生和计划生育委员会、国家宗教事务局《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》（民发〔2013〕83号）最新规定：儿童福利机构应持弃婴入院登记表、公安机关出具的弃婴捡拾证明等相关材料，及时到当地公安机关办理户籍登记。
（三）收养户籍登记
需先到当地民政部门办理正规收养手续，然后拿着手续再到派出所办理户籍。
正常情况下，收养人应向当地民政部门提交收养申请书和一些证明材料。首先，收养人必须要提供自己本人的户口簿和身份证；其次，由收养人所在单位或村民委员会、居民委员会出具本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明；再次，收养人还必须提供县级以上医疗机构出具的未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病的身体健康检查证明；最后，收养的是查找不到生父母的弃婴，还应当提交收养人经常居住地计划生育部门出具的收养人生育情况证明。
第三章中国无户籍群体现状概况
一、数量估计
（一）官方一些说法和估计数字
1977年11月1日，“国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》的通知”披露：“目前，全国市、镇有相当数量的无户口的闲散人员，急需抓紧处理。”。
1980年6月4日，公安部发布“关于解决无户口人员落户问题的通知”披露：“各地多年来由于种种原因积压的无户口人员数量较大，未能得到适当解决。据北京、天津、南京三市调查，在九千一百余名无户口人员中，在城市居住十四年以上的占百分之三十一。其中农村户口被注销，成为“黑人黑户”的约占百分之二十。”
1982年12月17日，国务院批转公安部“关于解决有关农村落户问题的请示的通知”披露：“目前，全国无户口人员的数量很大，引起各方面强烈反响，影响人民生活和安定的社会秩序。”“近几年来，农村落户问题日益突出。今年我部接待群众来访和受理人民来信要求解决户口问题继续增多，”。
1988年12月25日，公安部 计划生育委员会“关于加强出生登记工作的通知”（ [88]公治字106号）披露：“据统计，每年超计划生育的婴儿未落常住户口的约有一百万人左右。”。
1989年12月8日，国务院批转“人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知”（国发[1989]80号）披露“当前，公民和一些行政管理部门执行户籍法规的观念比较淡薄，不按规定申报、登记户口的情况越来越严重。一些地方违反国家规定，不准超计划生育的婴儿申报出生户口的现象屡禁不止，据调查资料推算，全国每年出生婴儿不申报户口的至少有三、四百万人；尤其是农村地区，由于户籍管理机构不健全，出生不申报、死亡或迁出不注销的情况更为严重；流动人口大量增加，不按规定申报暂住户口的问题也十分突出。”。
2010年10月18日，湖南省公安厅、省人口计生委“关于加强出生户口登记管理工作的通知”（湘公通[2006]55号）承认“目前我省户口登记管理工作中还存在诸多不容忽视的问题，特别是“黑户”（无户口人员）问题比较突出，”。
根据2010年第六次全国人口普查发现，有一千三百万人为黑户，占中国人口的1%。
（二）其它说法和估计
1．非计划生育（计划外生育）群体中的无户籍人士
计划外生育指凡未取得《生育证》而生育孩子的生育，主要包括三种情况：一是没有领取《结婚证》而生育的，即非婚生育；二是符合生育政策，但没有领取《生育证》生育的；三是超生的。
江西南昌公开报道显示，南昌市因计划外生育而未办理户口的人数占比较大，在部分城中村，“黑户”所占比例高达8%至10%。
据第六次人口普查，全国共有1300万人没有户口，其中绝大多数为“超生”人员。《求是》下属的《小康》杂志报道，2008年，山东苍山县曾经爆出5万名超生婴儿“黑户”。
2．表现为“口袋户口”的无户籍群体
“口袋户口”：调查时居住在本地，但在任何地方都没有登记常住户口，如手持户口迁移证、出生证、退伍证、劳改劳教释放证等尚未办理常住户口的人，即所谓“口袋户口”的人。“口袋户口”的主体是大中专毕业生。
在天涯社区，一个主题为“大学毕业生的户口黑洞”的帖子跟帖数千，被网友誉为三天三夜看不完的“巨帖”。ＱＱ群里也有“黑人联盟”、“黑客组织”等“黑户群”相继建立。
据中国教育在线数据：从1999年起中国连续扩大招生规模, 从2001-2014年全国普通高校毕业生人数2001年115万,2002年145万,2003年212万,2004年250万, 2005年338万人，2006年413万人， 2007年495万，2008年559万，2009年611万， 2010年631万，2011年660万，2012年680万,2013年699万，2014年727万。不算以前年度毕业的大学生人数，仅按2001-2014年15年合计6535万人，按10%估计（山东大学学生管理部门估计）计算，毕业大学生无户籍群体超过650万人。
3．全家没有户籍情况
3.1云南“自发移民”黑户村
据2011年底，开远市政府公布的“开远市自发移民情况”显示，开远市当时有自发移民1328户，总人口6519人。开远市自发移民调查工作领导小组办公室副主任王金学称，自发移民群体的真实人数远高于调查数，估计超过1万人。在整个云南省，像开远市这样的自发移民现象并不罕见。
3.2其它反映
新疆生产建设兵团五〇团夏河片区查到的无户籍人员中全家没有户籍的有25户，如十连职工买买提依明•亚克普家里5 口人没有户籍。
4．一些独立学者的估计
2008年11月，中国独立人口学者何亚福在网络撰文，文中根据2007年7月时，中共国家统计局公布的13.2亿的全国人口数减去公安部公布的12.8亿的户籍人口数，得出中国在2007年7月已有「黑户」4,000万人的结论。2013年8月，顾则徐在在网络撰文称，凭借自己的经验说，中国没有户口的人数在20年前不会少于5,000万，甚至可能上亿。
（三）本报告总体估计
1．估计方法
选择现有个别地方已知数据，根据无户籍人口与总人口之比，推测中国无户籍总人数。
2．参考依据
除以上第六次全国人口普查发现数据外，参考以下数据。
2.1省级：福建省情况
福建省于2008年明确规定了超生婴儿无条件登记，到2010年5月，该省为历年累计下来的近50万“黑户”人口登记了户口。按福建省3806万人（2014年常住人口），即便按2010年无户籍人数和2014年总人数之比为1.3%。
2.2地市级：江西南昌
公开报道显示，南昌市因计划外生育而未办理户口的人数占比较大，在部分城中村，“黑户”所占比例高达8%至10%。
2.3县级：山东苍山县
《求是》下属的《小康》杂志报道，2008年，山东苍山县曾经爆出5万名超生婴儿“黑户”。山东苍山县130万人口，仅按5万的数量，无户籍人数和总人数之比为3.8%，考虑到其他无户籍人群，无户籍人数和总人数之比可能约4%左右。
3．估计结果
国家统计局最新发布数据2014年末，中国大陆总人口（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）136782万人。因为上述参考数据都取自东部地区，按常识推断，在中国，中西部地区无户籍人口数据一般不会低于东部地区；另外考虑到近几年总人口和无户籍人数的变化，特别是个别地方推出解决无户籍人口落户政策，综合考虑其政策实施效应的差异。本报告认为当下中国无户籍人数和总人数之比极可能依然在1%-4%之间。
本报告估计当前中国无户籍人数的方法在总人口1%-4%之间，取中位数为2.5%。由此本报告估计当前中国无户籍人数约34195 500人，不会低于3400万人。
二、几种分类
（一）两大类分法
1．分法一
第一类、生来就没有户籍的人士；第二类、曾经有户籍，因种种原因丧失户籍，成为无户籍人士。
2．分法二
出生在本地的无户籍人士和出生在外地的无户籍人士。如江苏姜堰无户口人员共１７００余人，其中２１８人来自外省，分布在安徽、江西、贵州、湖北、湖南、四川、重庆、云南等地的１６２个县（市）。
（二）三大类分法、
单独本人无户籍、家庭（家庭指两代人、父母和兄弟姐妹）成员至少两人无户籍、家庭成员都无户籍。
（三）具体情形分类
1．以新疆无户籍群体为例
2013年10月，乌鲁木齐市公安局下发《关于进一步解决全市无户籍人员落户工作的紧急通知》针对九类无户籍人员落户问题。九类人员包括“出生落户、收养落户、疏散下放人员落户、户口在本市因长期外出等原因被注销的人员落户、大中专毕业生落户、退伍军人落户、准迁证过期人员落户、非本市的无户籍人员落户以及其他特殊情况落户”等九种情况。
伊宁市无户籍人员主要包括“符合出生落户条件、手续齐全，经核实没有户籍的人员；在非医疗机构（自行接生、私人医院、个体诊所）出生无《出生医学证明》的人员；违反相关政策，如非婚生育、不到法定年龄结婚生育、“念尼卡”结婚和事实婚姻出生的人员；公民私自收养（已购成事实收养关系）的人员；长期外出无户籍的人员；落户证件过期或丢失的人员”等6类。
精河县无户籍人员包括：“符合出生落户条件、手续齐全，经核实没有户籍的人员；在非医疗机构（自行接生、私人医院、个体诊所）出生，无《出生医学证明》的人员；违反计划生育政策（超计划生育、非婚生育、不到法定年龄结婚生育、“念尼卡”结婚和事实婚姻）出生的人员；公民私自收养（已构成事实收养关系）的人员；长期外出无户籍的人员；落户证件过期或丢失的人员；流动人口中的无户籍人员”等7类。
一四四团分为违反计生政策超生、未婚生育及无收养手续三类情况。
博州分为以下9类：“符合出生落户条件、手续齐全，经核实没有户籍的人员；在非医疗机构（自行接生、私人医院、个体诊所）出生，无《出生医学证明》的人员；违反计划生育政策（超计划生育、非婚生育、不到法定年龄结婚生育、“念尼卡”结婚和事实婚姻）出生的人员；公民私自收养（已构成事实收养关系）的人员；长期外出，户籍在原籍地被注销的人员；因违法被判处有期徒刑或监外执行人员户籍被注销；对原籍地具体辖区无法核实的人员；落户证件过期或者丢失的人员；流动人口中的无户籍人员；长期外出、下落不明人员的户籍被注销”。
2．政府文件反应：农村无户籍人士类别
1982年12月17日，国务院批转公安部“关于解决有关农村落户问题的请示的通知”披露，当时出现的农村无户籍人员主要包括以下14种类别：
1)因与城镇职工、居民结婚，而被当地生产队擅自注销户口的。
2)被遣送回乡的长期流浪乞讨人员，已经注销户口的。
3)不符合规定而迁往城镇的农村户口，虽办了迁移手续，而不能落户的“口袋户口”。
4)因通婚引起的婚出、婚入和离婚妇女返回娘家的。
5)子女投靠父母或父母投靠子女的。
6)老弱病残人员投靠亲属扶养的。
7)职工退职、退休、经批准离职和被除名、开除回乡的。
8)学生退学、休学和被开除、被除名回乡的。
9)刑满释放、解除劳教和留场就业人员回乡的。
10)以及有女无儿户，男到女家落户的等。
11)农村妇女与城镇职工、居民结婚所生的子女。
12)对超计划生育的小孩和非婚生婴儿，以及被弃婴儿。
13)现役军人复员、退伍的。
14)在农村地区定居的自流人口。
三、结构分布
（一）案例反应
1．城乡分布
主要在农村，城市很少。本报告案例绝大多数在乡村。
2．性别分布
中国无户籍群体主要由女性构成，如图3-1所示，本报告所收集的单个案例来看女性占比超过60%。
3．年龄分布
参照联合国世界卫生组织确定新的年龄分段: 44岁以下为青年人, 45岁至59岁为中年人,60岁以上为老人，本文把案例无户籍人士按年龄分为三部分：儿童（1-18岁），中青年（19-60岁），老年（60岁以上）。
中国无户籍群体儿童构成超过一半，如图3-2所示，本报告所收集的单个案例来看，中青年占35%，老年占9%。
4．儿童性别分析
从儿童性别分析来看，如图3-3所示，本报告所收集的单个儿童案例中，女性占比将近70%。
（二）其它信息反应
在第六次人口普查前到2010年5月，福建省为历年累计下来的近50万“黑户”人口登记了户口。 50万“黑户”人口大部分为第五次人口普查前后出生，即10岁以下占多数，有14.8万人，占81.09％；10岁以上有3.46万人，占18.91％；从性别情况看，女性出生未落户占多数。
据无锡市公安户籍部门披露，无锡500多的无户口人员中，主要为学龄前儿童，其中8周岁以下的占到70%以上。
五〇团夏河片区320 名无户籍人员的电子信息来看，其中年龄最大的83岁，年龄最小的1 岁。
四、生存状况：案例点滴反映
（一）成年人案例
1．从出生就没有户口
39岁的杨俊凤
沧县籍女子杨俊凤，1976年出生，童年时期父母离异，很早便离开家乡跟随嫁到沧县大褚村的姐姐生活。随后，她远嫁石家庄无极县，因为没有户口，结婚时没有办理结婚证。2014年38岁时，因为要办理农村养老保险和新农合，杨俊凤才着手补办户口，却不知如何办理。
沧县籍女子杨俊凤，1976年出生，童年时期父母离异，很早便离开家乡跟随嫁到沧县大褚村的姐姐生活。随后，她远嫁石家庄无极县，因为没有户口，结婚时没有办理结婚证。2014年38岁时，因为要办理农村养老保险和新农合，杨俊凤才着手补办户口，却不知如何办理。
57岁的潘孟香
潘孟香，振安区同兴镇日新村3组人，老家在同兴镇光明村2组。1960年，才两岁的她随母亲逃荒到黑龙江省依兰县红克力镇，后来母亲在当地结婚并落户。当时潘孟香从丹东离开时就没有落户口，由于没有出生证明、也没有丹东的户口证明，她在依兰县也没有落上户口。潘孟香20岁的时候，老家的哥哥将她从黑龙江接回丹东。直到结婚时，潘孟香才发现没有户口的严重性。找到当时人民公社和派出所，由于她提供不了任何手续，没有办成。潘孟香只是举行了结婚仪式，没有结婚证。生产队时，潘孟香没有“返销粮”，一年白干；家里口粮少，女儿经常饿得哇哇哭。承包地，山林地没她的份；现在潘孟香新农合和农民养老保险办不了。
80岁五保老人黄亚明
镇盛镇平岭村现年80岁五保老人黄亚明，从小因患有轻度精神残疾，一直没有申报户口，但幸好村委会每月按时将救济金现金发到他手上。但从2014年8月份起，上级明文规定救济金取消现金发放，采用银行划帐发放。黄亚明老人没有户口，没有身份证，在银行开不了帐号，意味着黄亚明老人领不到救济金，生活没有保障。
2．因各种原因失去户籍
罗凤高
原籍湖南省邵阳县，现浙江镇海澥浦镇湾塘村村民罗凤高迁移户口因“名字错一字”，户口迁移证上的名字是“罗凤娇”，成为黑户17年。没有户口的她回娘家都成了问题，坐大巴晕车，坐火车没有身份证。邻居们纷纷盖起楼房，她一家三口只能挤在小小的三间瓦房内。没有地，也不能享受任何福利报酬，没有资格申请社保和养老保险。
85岁丁太婆
85岁丁太婆黑户近30年，因没有户口无法领取高龄补贴和因山林、人口、土地补贴。
武志成
武志成原是通州白庙村村民，43年前1972年被招工进北京市装配公司(后更名为北京市住宅建筑总公司第五分公司)，随后办理了户口迁移手续，按惯例他的户口应迁入公司所在的朝阳区。在1984年核发第一批居民身份证时，他才发现自己已成为“黑户”：户籍系统中找不到武志成相关信息，他为找回户口来回奔波了30年。2014年1月，其遭遇在新京报等媒体关注和报道后，警方才多次约见或上门找到武志成，告知他户籍信息丢失是因当初43年前户籍迁移时登记错误造成。
（二）儿童案例
1．文文和姥爷
文文16岁，未婚生女，出生还未满月便被妈妈交给姥爷抚养。自那以后，妈妈就很少露面，是姥爷独自把她抚养长大。在文文上学前，姥爷把家里的平房卖了两万多元，供她上学。因为没钱，两年前读五年级的文文无奈辍学。如今，68岁的姥爷已经不能出去挣钱养活他们两个人了。文文想出去打工挣钱养姥爷，可因为没户口、没身份证，自己找不到合适的工作。
2．牛先生的一儿一女
牛先生家住临泉县迎仙镇高塘乡贾王庄。2007年，结婚没有领结婚证；2007年年底，儿子在杭州某医院出生；2009年，女儿出生了；两个孩子均没有成功办理出生证。2010年，牛先生因事身陷囹圄，孩子的母亲远嫁他乡。牛先生一儿一女一直寄居在亲戚家，2013年，牛先生的儿子在市经济技术开发区某小学接受学前教育。
2014年8月，牛先生刑满释放。为了给孩子办理户口，他先后跑了多个部门，但一直没有获得明确的答复。牛先生的儿子无法在校就餐，已经连续两年接受学前教育，无法升入一年级。无奈牛先生将儿女接到了范集小学就读，学校老师说，孩子没有户口，不能建立学籍档案。
8岁女孩叶新慧
宜宾市翠屏区宋家乡叶新慧小朋友，8岁，属于非婚生，因家庭贫困母亲生下她就跑了，父亲不久已失踪，至今没有联系，叶新慧连母亲的名字都不知道。叶新慧只能和残疾的奶奶在一起养几只鸡鸭和捡垃圾为生。
3、吴作淦的小孙女
69岁的吴作淦是白沙镇同斗村东下组人，儿子吴瑾与儿媳石红花夫妇生育了两个女孩，吴瑾于2006年不幸车祸身亡，次年石红花外出打工一直未归，音信全无。7年多来，吴作淦一直与两个孙女相依为命，但今年已经10岁的小孙女吴翼飞一直没有上户口。现在吴翼飞上四年级了，学校要求有户口才能办理学籍。
4、17岁女孩露露
17岁，在八腊中学读书。由于露露没有户口，贫困生的资助和医疗保险没有办法享受，办理不了初中毕业相关手续。
5、苗丹：弃婴被抱养18年无户口不能高考
1995年，一个刚出生的女婴被遗弃在铜山区徐庄村头，一个好心的年轻人把女婴抱回家中，让哥哥苗家明认做女儿。没有把弃婴送往福利院，没有办理任何收养手续，苗家明为她取名苗丹。从刚捡来的时候，户口18年都没办下来。上小学的时候，因为没有户口，被学校拒之门外。几次找校长说情，苗丹才读了小学，不过一直不能办正式学籍。小升初的时候，所有学生的学籍号要和户口本号码挂钩，没有户口的苗丹再次面临失学的危险。一位初中老师了解情况后，为了不让孩子失学，便自己为苗丹编了一个学籍号，让她顺利完成了中学，也是靠着这个编出来的学籍号，苗丹考上了高中。没有户口，没有身份证，没有正式的学籍，苗丹顶多能拿到高中毕业证。53岁的养父苗家明患脊柱炎，手臂截肢，因为身体健康恶化， 4年前住进了一家养老院。每次人口普查，苗家明都积极填写上报材料，但没有例外都被退回来。苗家明曾经多次请弟弟、妹妹到捡到苗丹的地方打听，希望找到孩子亲生父母，但毫无头绪。
（三）家庭案例
1.无户口的母女：小女孩钟琪(化名)和母亲林女士
小学读六年级的小女孩钟琪(化名)家境很贫寒，钟琪的母亲林女士云南人。1998年，林女士在湛江打工时，认识了钟琪的父亲（湛江人），两人很快确定了恋爱关系，没有办结婚证。2002年，女儿钟琪出生，未给办上身份证。2003年，钟琪父亲因车祸去世。钟琪父亲去世后不久，林女士不慎丢失了自己的身份证，因老家太远，回去不容易，一直没有补办身份证。
林女士结识了新男友钟某，因为身份证丢失，结不了婚，回老家补办，可因为她离家多年，户口已经被注销，身份证无法补办，新恋情告吹。钟琪的爷爷奶奶都去世了。林女士因为身体不好，挣钱少，交不起女儿的学费，钟琪读书也是时停时续。因为没有户口，钟琪不能享受国家补助，交不起学费，面临辍学。
2.无户口的父女：特殊黑户李英强和女儿
2006年，湖北蕲春人李英强北京大学硕士毕业。2007年，关注乡村教育的他回到家乡，做起了公益事业——立人乡村图书馆。图书馆在家乡渐渐有了起色，而李英强本人却遭遇了一些“麻烦事”：多次办理户口，但都遭到当地公安部门的拒绝。2014年4月，李英强再次回到北京大学所在地派出所，要求办理户口迁出证明，但北大派出所要求他持有原籍地的户口未迁入证，否则无法办理迁出。而蕲春县公安局始终拒绝为他开具户口未迁入证明。
李英强与妻子结婚多年没有结婚证，女儿年近三岁仍没有户口。
（四）群体综合代表性案例
1．云南自发移民“黑户村”
村民没有户口，没有身份证，没有医疗社保，结婚领不到结婚证。村民没法出远门，没法考学，没法进城打工、没法到银行存钱、没法考驾照。曾经一名村民在山下骑摩托车遭遇车祸身亡，因为无证驾驶，被判负全责，没有获得任何赔偿，而死者父母去领遗体还费尽周折，因为他们没有身份证，无法证明自己是死者的家人。
2．大中专毕业生案例：从天之骄子到“隐形人”的张强
年近50的张强， 1986年考入华南理工大学，在当时，大学生被称为天之骄子。在大学办了第一张身份证，上面注有“有效期限10年”的字眼。1990年毕业，张强在膳食科“办理户口、粮食迁移手续”的格子里留了空白。张强自此成了一个没有户口的人。
2010年左右，他带着妻子、儿子回老家辽宁营口。一家人只能选择坐大巴。从深圳——厦门——温州——上海——江苏——山东——河北——辽宁， 3300公里，逐省停留、换转，单程整整一个星期，而如果能坐火车，32个小时就能到达。
没有户口，妻子名分上只是“女朋友”，2011年，“女朋友”带走儿子离开。因为没有身份证，张强没法和妻子登记结婚，有了孩子仍没法登记结婚，令张强的女朋友在娘家里、朋友面前抬不起头来。准生证是花钱设法办的假证，由于“非婚生”，儿子上不了户口。张强没有稳定的工作和收入；他甚至怕其他人知道了他是“黑户”，否则他们本来平等的关系会失衡。他自知，他倒出来的都是苦水，别人会听得不耐烦。
2012年的11月，张强在微博上看到一些“领导的兄弟姐妹都出国，国外的身份都有了，我连个合法身份都没有。”，顺手把它转到了一个QQ群里；2013年3月因为转发了一幅漫画；因而两次被带到派出所。现在公安部系统还是找不到张强的资料，张强依然是个“隐形人”。
第四章针对无户籍群体的政策分析
一、中国无户籍人员落户政策概述
在中国，关于无户籍群体的政策，可以分为两类：第一、直接针对无户口人员的政策（政策文件名称带有“无户口人员”字样）；第二、间接针对无户口人员的政策（政策文件名称没有“无户口人员”字样）。
（一）最高决策层中央政府：长期无视无户籍群体
自中国出现户口政策60来年，中国中央政府最高决策层从未出台直接针对无户口人员解决其落户的政策，只是在出台其它政策时涉及到无户口人员落户问题，或者仅是批转中央政府职能部门的相关文件而已。
1．国务院批转公安部文件
1.1针对市、镇无户口人员
1977年11月1日，“国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》的通知”承认：“目前，全国市、镇有相当数量的无户口的闲散人员”，提出“急需抓紧处理……从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户；农村人口之间的通婚，对有女无儿的户，应准许男到女家落户。”
1.2针对被当地生产队擅自注销户口的等14种类别农村无户籍人员
1982年12月17日，国务院批转公安部“关于解决有关农村落户问题的请示的通知”，提出要解决当时出现的因与城镇职工、居民结婚，而被当地生产队擅自注销户口的等14种类别农村无户籍人员落户问题。
1.3三次全国人口普查前户口整顿涉及无户籍人员落户
1989年12月8日，国务院批转“人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知”（国发[1989]80号），提出“任何地方都不得自立法规，限制超计划生育的婴儿落户；对已出生的小孩，应按照国务院及公安部、国家计划生育委员会的有关规定给予登记户口；对居住在市镇的无户口（即常住户口待定）人员，按照国务院和公安部的有关规定，符合在市镇落户的，应有步骤地予以解决；不符合在市镇落户的，应由有关部门尽量动员他们返乡，农村要妥善安置、恢复户口，所生子女准予随母落户。对居住在水上零散船只的无户口人员，原则上应动员他们返回原常住地落户，无返回条件的，按照国务院和公安部的有关规定，符合落户条件的，可以在现住地申报落户。对于流入到人口稀少的边远地区农村定居的，或已成为矿区、林区职工的无户口人员，一般不要再遣返，流入地与流出地联系协商后，可就地准予落户。对暂时无法解决落户问题的无户口人员，不论其居住在哪里，现住地户口登记机关均应造册登记，待人口普查登记结束后再解决其落户问题，并按照规定申领临时身份证。”
《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕24号）规定，1998年7月22日以后出生的婴儿凭《出生医学证明》和社区（村）委员会出具的证明，经民警调查核实后予以落户，1998年7月22日以前出生的无户口人员，仍按照原规定的申报程序审批办理。
2000年3月9日，国务院办公厅转发“国务院第五次全国人口普查领导小组、公安部关于在第五次全国人口普查前进行户口整顿工作意见的通知” (国办发〔2000〕 20号)，提出：对没有申报户口的超计划生育的出生人口，要准予登记。”“在农村地区，……对无户口人员，要积极采取措施给予落户和恢复户口。”
2010年5月4日，国务院办公厅转发《第六次全国人口普查领导小组、公安部关于在第六次全国人口普查前进行户口整顿工作意见的通知》（国办发〔2010〕30号），提出：清理和掌握各地……无户口人员的情况和数据资料。对无户口人员，要经调查甄别后依照规定办理户口登记手续或恢复户口登记；对其中未申报户口的不符合计划生育政策的出生人口，要准予登记，不得将登记情况作为行政管理和处罚的依据。对查实后的无户口，要依据有关政策规定和程序予以更正、补录。
1.4最新的公安改革方案提到无户口人员落户
2015年2月16日，各大媒体发布消息说中央已经审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，提到，“扎实推进户籍制度改革、创新人口服务管理……落实无户口人员落户政策”。
（二）中央政府部门：有限、乏力
1．直接针对无户籍人员的政策：唯一一次明确针对无户口人员落户问题
1980年6月4日，公安部发布“关于解决无户口人员落户问题的通知”，提出“有条件有步骤地解决好无户口人员的落户问题”，包括三点。第一、每年只解决千分之一点五，最多不超过千分之二，逐步解决好可以在城市落户的“黑人黑户”问题。特别提出不要对外宣传，既不公开此政策，所谓成熟一户批准一户。具体包括人群：已来城市投靠职工生活多年，农村失去生活条件，确有特殊困难无法返回的家属；职工因公致残，生活不能自理，来城市照顾的直系亲属；原属城市居民，因户口丢失或被注销，或因农村生活无着，无处投奔，已返回城市依靠亲属生活。优先解决有特殊贡献的科技人员，以及工龄长（例如二十年或二十五年以上）、年龄大（例如四十岁或四十五岁以上）的职工。第二、对于自流人口，应分别情况解决其入户问题。凡流到边疆农村已经定居的，一般不要再遣返，应就地登记户口，并通知原住地补办迁出手续。凡返回原籍的外流人员，包括原籍是市镇的人，应立即恢复其户口。对无家可归的，民政部门把他们安置在哪里，就在哪里登记户口。第三、对家住农村流入市镇，又不符合入户条件的（包括职工家属），应认真核对，排出名单，报请当地党委，责成有关单位认真做好工作，动员其返乡；同时责成农村社队，妥善安置，并分配口粮，所生子女也应准予随母落户。超计划生育的小孩，应进行教育，但不能不予落户。
2．间接涉及无户籍人员的政策
2.1针对安置场所收容的长期流浪无户籍人员
1963年3月22日，内务部、公安部、粮食部、劳动部、商业部联合发布“关于解决民政部门领导的安置场所收容人员的户口、物资供应等问题的联合通知”（[63]内城字第14号），针对收容安置长期流浪人员的户口问题，提出“安置场所收容的长期流浪人员，凡是流浪时间在半年以上、情况已经审查清楚给予安置的，当地公安机关应当给予落户（正式户口）。其中原来有户口的，可以由当地公安机关通知原户口所在地办理迁移手续（或者回信说明户口已经注销）；原来没有户口的，可以由安置场所或者民政部门出具证明，向当地公安机关申报。对于安置以后经过一定时期的劳动和教育，改变游惰习气，需要处理的长期流浪人员，要在安置出路落实以后，再办理转移户口手续。”。
2.2涉及犯人刑满释放后落户
1983年，公安部 劳动人事部 农牧渔业部 教育部 商业部联合发布“关于犯人刑满释放后落户和安置的联合通知”（ [83]公发劳47号），提出按照《第八次全国劳改工作会议纪要》关于“今后犯人刑满释放，除强制留场就业的以外，均应放回捕前所在地或直系亲属所在地。当地公安机关凭释放证给予落户”的规定，对犯人刑满释放后落户。
2.3针对出生登记涉及超计划生育的婴儿落户
1988年12月25日，公安部 计划生育委员会“关于加强出生登记工作的通知”（ [88]公治字106号），要求“任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规。对未办理独生子女证、实施行节育手术、超计划生育婴儿的人，以及早婚、非婚生育婴儿的人，应当给予批评教育直至进行行政和经济处罚，但对婴儿都应当给予落户。”
2.4国务院批转公安部系列政策文件涉及无户籍人员
同上（二）1内容。
（三）省级政府：零星试点
1．直接针对部分无户籍人员
1.1新疆
新疆在2012、2013和2014年连续出台了针对无户籍人员落户的政策，政策在2014年年底前结束。
综合乌鲁木齐市政府印发《乌鲁木齐市无户籍人员落户工作实施方案》（2012年8月10日印发），新疆公安厅《关于进一步解决全区无户籍人员落户工作的紧急通知》（2013年10月发布），乌鲁木齐市公安局《关于进一步解决全市无户籍人员落户工作的紧急通知》（2013年10月发布），2014年9月30日，新疆维吾尔自治区人民政府发布《关于进一步推进新疆户籍管理制度改革的实施意见》（2014年9月30日发布）等政策文件，以及我们观察到2014年8、9月份以来伊宁市、博州开展了无户籍人员落户专项工作，精河县自2014年9月中旬起开展无户籍人员落户专项工作，五〇团和一四四团开展无户籍人员集中落户工作，等等方面信息，新疆在2012、2013和2014年连续出台了针对无户籍人员落户的政策有以下特点。
针对的无户籍人员类型
集中解决九类人员无户籍落户问题，九类人员包括出生落户、收养落户、疏散下放人员落户、户口在本市因长期外出等原因被注销的人员落户、大中专毕业生落户、退伍军人落户、准迁证过期人员落户、非本市的无户籍人员落户以及其他特殊情况落户等九种情况。
具体包括以下10类:
1)符合出生落户条件、手续齐全，经核实没有户籍的人员。
2)在非医疗机构（自行接生、私人医院、个体诊所）出生，无《出生医学证明》的人员。
3)违反计划生育政策（超计划生育、非婚生育、不到法定年龄结婚生育、“念尼卡”结婚和事实婚姻）出生的人员。
4)公民私自收养（已构成事实收养关系）的人员。
5)因违法被判处有期徒刑或监外执行人员户籍被注销。
6)原籍地具体辖区无法核实的人员。
7)落户证件过期或者丢失的人员。
8)长期外出、下落不明人员户籍已注销。
9)长期外出无户籍的人员。
10)流动人口中的无户籍人员等。
政策执行要求特点
实行“三位一体”工作模式，由村（社区）基础组织、警务室、“访民情惠民生聚民心”工作组共同组织实施，“地毯式”滚动摸排梳理辖区无户籍人员基本情况，要求做到“村不漏户，户不漏人”，逐户逐人填写《无户籍人员摸底信息登记表》。《采集无户籍人员血样信息表》《采集无户籍人员父母血样信息表》《×××无户籍人员调查审批表》等基础工作。
1.2江苏省
2013年2月20日，江苏省公安厅发布《关于解决无户口人员落户问题的指导意见》，该意见披露：2012年2月，江苏省公安厅部署各地集中开展无户口人员专项清理整顿工作；至2013年2月，调查工作基本结束，开始进入办理落户阶段。该意见就无户口人员落户问题提出了3个基本原则和8方面工作要求，明确对户口情况已查实的无户口人员落户政策：对查实无户口人员，按照补录程序，由县级公安机关审批落户；对查实在原籍地有户口、在原籍无婚姻登记的人员，按照投靠程序，由县级公安机关审批迁移户口；不得由派出所直接办理。但是解决无户口人员落户问题无户口人员范围，限定在专项清理整顿期间各地调查摸底发现的无户口人员；具体人员名单，要经市级公安机关治安（人口管理）部门审定；未经市级公安机关治安（人口管理）部门审定的无户口人员，不适用本意见落户政策，按照《江苏省常住户口登记管理规定（试行）》（苏公规[2010]1号）办理。
1.3福建
2014年1月29日福建省公安厅下发《关于组织开展无户口人员摸排清理工作的通知》，对五种类型无户口人员的落户程序做了规定。五种类型无户口人员包括：出生未落户的人员，因婚嫁原户籍户口已被注销，婚嫁多年且原籍地未申报户口、原籍地丧失办理补登户口条件，《户口迁移证》过期或遗失造成无户口，刑释解教证明遗失造成无户口。
2．间接涉及无户籍人员的政策
湖南省
2006年，湖南省公安厅、省人口计生委“关于加强出生户口登记管理工作的通知”（湘公通[2006]55号）提出2006年将在全省开展无户口人员专项清理整顿工作，规定“没有生育证或者违法生育社会抚养费专用收据的，公安派出所亦可登记上户，但应在30日内通报所在乡镇或者街道计生办。”。
（四）2014年新生婴儿落户新政概述
1．江西省
从2014年4月起，南昌市执行新生婴儿办理落户的新政，无论新生婴儿是否在计划内出生，只要凭《出生医学证明》、父母婚姻证件和父母户口簿即可办理户口登记。
2014年7月3日，江西省公安厅印发了赣公字〔2014〕118号《关于进一步加强出生登记管理工作的通知》，明确规定，对持有《出生医学证明》的新生儿，公安派出所根据其父母申请、居民户口簿、结婚证（非婚生不需提供）和新生儿《出生医学证明》，当场予以办理。对因特殊情况确实无法取得《出生医学证明》的，公安派出所应根据其父母申请、居民户口簿、结婚证（非婚生不需提供）及DNA亲子鉴定证明材料，在调查核实基础上报县级公安机关审批后办理。
2．山东省
2014年4月起，山东省户籍管理部门决定，新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与征收社会抚养费脱钩。
（五）其它层级政府试点情况
1．地级市
1.1河南郑州
2009年5月，郑州警方开展户口大整顿一直持续至12月10日。其中涉及三类无户籍人员：因超计划生育、非婚生育、早婚早育、未办理独生子女证等原因未落户的小孩；持有过期户口迁移证件的公民；因长期外出（非出国、出境定居）被注销户口，现回到原户口所在地实际居住的。
1.2广西钦州市
2014，钦州市人民政府办公室“关于印发钦州市深化户籍制度改革实施意见的通知”（钦政办〔2014〕66号），提出解决持有过期户口迁移证件的公民，遗失户口迁移证件的，政策外生育、非婚生育的等三类无户口人员的落户问题。
1.3内蒙古赤峰市
2015年3月，赤峰市警方承诺，力争在2015年6月底前解决无《出生医学证明》的，因长期外出被注销户口，非计划生育、非婚生育、早婚早育，收养被遗弃的儿童或者孤儿，户口迁移证件过期等原因造成的5类无户籍人员的落户。
2．县级政府
1.1广西龙州
2014年5月29日，龙州县公安机关召开解决无户口人员生物检材提取现场会，为公民私自收养的弃婴采集生物检材，录入全国打拐DNA信息库比对，排除被拐卖、盗抢后为收养人出具《捡拾弃婴（儿童）报案证明》，为弃婴日后办理户口提供手续。
1.2广西阳朔县
阳朔县政协重点提案《关于解决无户籍人员入户问题的建议》，针对60岁以上无户籍老人。
二、政策内容本身：缺陷明显
1．运动式政策
上述人口普查前夕的户口整顿涉及一部分无户籍人士的情况最为明显。自全国开展第四、无、六等3次人口普查之际，公安部都会专门下发文件，主要针对政策外生育（超生超育、早婚早育、非婚生育）人口，规定可以办理户口登记，并不得将户口登记情况作为行政处罚的依据。但每一次的人口普查，“大赦”一批超生“黑户”，缓解一下矛盾；之后又有新的一批“黑户”出来，等着下一次“大赦”。除此之外，对数量庞大的超生“黑户”，中国政府没有出台全盘解决的政策。
2．只是部分地区试点
户籍管理部门已经允许新生儿凭出生医学证明落户只是限于山东省和江西省南昌市两地，而且即使这两地也仍然继续对原有的超生新生儿执行在没有征收社会抚养费之前不予上户口政策。
3．只是针对部分无户籍人士
我们目前观察到的上述所有政策都存在这个问题。
如南昌市的婴儿落户新政必须凭父母婚姻证件才能给婴儿办理户口，这意味着，那些非婚生育婴儿办理户口还面临着政策上的障碍。
如无锡市对政策设计类型以外的无户口人员，由派出所在调查走访的基础上将每人情况形成调查报告上报，由市局组织多部门定期协商研究，根据具体情况形成分类解决方案。对暂时无法解决的，逐人建立档案，定期追踪，待条件成熟后立即办理解决。
江苏如皋市只针对无户口“外来妹”，阳朔县只是主要针对60岁以上无户籍老人。
4．所谓有条件有步骤，实为明显拖延
最明显的如1980年6月4日，公安部发布“关于解决无户口人员落户问题的通知”，提出每年只解决千分之一点五，最多不超过千分之二，逐步解决好可以在城市落户的“黑人黑户”问题。按此政策，解决至1980年的无户籍人员上户口问题，至少需要500年时间。
5．内容保密，恩赐式解决
最明显的如1980年6月4日，公安部发布“关于解决无户口人员落户问题的通知”，特别提出不要对外宣传，即不公开此政策，所谓成熟一户批准一户。
6．手续要求和程序还是复杂，解决不了大量同类无户籍人员
即使受到各界大力赞扬的山东省和江西南昌市户籍管理部门允许新生儿凭出生医学证明落户政策。政策仅针对违反计划生育规定的新生孩子，仍然继续对原有的超生新生儿执行在没有征收社会抚养费之前不予上户口政策，另外因种种原因没有出生医学证明的孩子将依然没有户籍，同时也不涉及其它类别的无户籍人员。
另外如无锡市对于因私自收养造成的无户口人员，除按民政规定年满十四周岁的人不得补收养和无配偶的男性收养女性，收养人与被收养人年龄应当相差四十周岁以上外，一般私自收养的弃婴(儿)，通过辖区派出所组织调查，指导私自收养人按规定程序至民政部门办理收养手续，社区民警陪同收养人至儿童福利院采集收养人血样并进行DNA鉴定，排除拐骗嫌疑等系列流程，均可变私自收养为合法收养，领取《收养证》，公安部门凭《收养证》为其登记户口。对极少数确实办理不到收养证明的，由派出所形成调查材料上报市局，市局进行个别研究。
7．新政还是旧政：大多只是曾经旧有政策的一些重申，了无新意
如户口与计划生育政策不得相互捆绑，早在《中华人民共和国户口登记条例》和《公安部、计划生育委员会关于加强出生登记工作的通知》（ [88]公治字106号）中都明确规定，任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规，凡经核实出生未登记户口的，应按照有关规定办理入户手续。
上述涉及非计划生育出生的新生儿落户的所有政策，都只是对此的重申而已，谈不上什么新意，何来新政之说。
三、实施情况管窥
（一）普遍得不到落实
连续第四、无、六等3次人口普查之际，公安部都会专门下发文件，主要针对政策外生育（超生超育、早婚早育、非婚生育）人口，规定可以办理户口登记，并不得将户口登记情况作为行政处罚的依据。说明中国各地根本就没有认真执行过此通知的规定。
《中华人民共和国户口登记条例》和《公安部、计划生育委员会关于加强出生登记工作的通知》中都明确规定，任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规。凡经核实出生未登记户口的，应按照有关规定办理入户手续。按照公安部的这一要求，给超生婴儿办理户口不应只是到了2014年才成为媒体追捧的南昌市等个别地方的所谓新政。说明全国各地也从未把这些政策规定当回事。
（二）零星反应来看：只是点滴落实
1．新疆
我们观察到乌鲁木齐市、伊宁市、博州、一四四团、五〇团、精河县都出台了与新疆自治区相似或择取部分相似的政策，但在实施方面只有五〇团夏河片区、精河县有一些数据反映。精河县2014年摸排出400名各类无户籍人员，其中，250余人已办理落户手续。五〇团夏河片区无户籍人员已有190 人领取了户口簿，320 名无户籍人员的电子信息录入完毕。
另外新疆针对无户籍人员的政策，主客观两方面可能更基于维稳的现实需要，解决无户籍人员的困难可能只是表面的作用和目的。
2．江苏
无户口人员在江苏很多地方都有，当前解决的办法通常是公安机关发现一个，在满足条件后解决一个，属于零散式的解决思路。
无锡市出台了相关政策，解决各类无户口人员落户问题236例，占目前发现总量的42%。
江苏如皋市过去4年间为564名“外来妹”办理了落户。
2011年，姜堰市公安局已为１１１４名无户口人员落实了常住户口，占全市无户口人员总数的６６％。
3．广西
广西龙州县确定了无户口人员610人，解决603人，另有7人是公民私自收养的弃婴，还没有办理户口。
4．福建省
福建省于2008年明确规定了超生婴儿无条件登记，到2010年5月，该省为历年累计下来的近50万“黑户”人口登记了户口。厦门市公安局曾经开展排查无户口人员户籍专项行动。
（三）2014户籍登记新政实施情况反馈
以最受媒体关注和追捧的江西为例。
1．反应消极
从2014年7月2日，3江西某县公安局受理一位家长投诉“关于上户口,孩子没户口,上不了学”的反馈来看。摘自网络，如下表所示。
处理结果
受理编号: JC201407234863
标 题: 关于上户口,孩子没户口,上不学
内 容:
尊敬的局长: 您好. 首先对你在百忙中阅读此信,表示诚挚的谢意. 我有个小孩是计划外出生的,在当地公安机关户籍管理处上户口,被告要有生育证及计生出示缴费证明,在我这个县要三万多元才给上户.由于经济拮据,故而上不了户口,现在小孩都有七岁了,到上学的年龄,但由于没有户口,学校不让上.想想真是悲催:中国人生在中国,却不能没有户口,上不了户口.这事世界上除了中国没有其它国家这样做了,古今中外,绝大数国家都是把人口和土地看成最宝贵的资源财富.而我们国家却被已越来越阻碍中中未来的人口计生政策所绑架,导致未来人口青黄不接. 幸好,这届政府看到此事的严重性,已出台多种政策,慢慢去计生政策,我在央视及江西卫视看到最新报道,我省在7月3日出台赣公字〔2014〕118号文件,明确江西省全省放开上户，严禁上户与计生部门挂钩,"地公安机关要主动加强与卫生计生部门协调沟通，认真做好新生儿落户登记工作。新生儿应在出生后一个月以内，由其父母或监护人主动向当地公安和卫生计生部门申报出生登记。对持有《出生医学证明》的新生儿，公安派出所根据其父母申请、居民户口簿、结婚证（非婚生不需提供）和新生儿《出生医学证明》，当场予以办理。",但我在7月22日到所在县公安机关户籍问询,答复说暂时没有接到上面这个通知,本人十分不解,7月3日,公安厅全省发文,为什么到了7月22日,当地公安机关还没有得到通知呢.是当地机关阳奉阴违,消极对抗上面政策还是市级机关还未布置呢.请局长示下,如果是当地机关不作为,本人将通知正常程序向上面反映此事.追究当地人员的责任.
这是全文链接:http://www.pychina.com/news/newsshow-12664.html
提交时间: 2014-07-23
办理状态: 已经办理
回复时间: 2014-07-23
回复内容: 你好，你反映的问题我们公安机关正在等待政府有关单位出台具体的操作办法。
满意度调查:
7月30日，瑞金市计生委办公室主任说，瑞金市正在研究不将户籍登记与社会抚养费捆绑的决定，不久就将对外公布。
江西省部分前往当地公安机关试图依据《通知》登记户籍的超生户对经济观察网记者表示，当地公安机关表示尚未接到这一《通知》的正式文件。
2．无视公众反映和要求
2014年4月29日上午，浙江律师吴有水将一封由32名律师、学者联名的建议信，寄往全国人大常委会和国务院。建议信呼吁全国人大、国务院尽快清理各地新生儿落户与计生挂钩的违法规定，在全国范围取消计生与户籍的捆绑，消除“无准生证不能上户口”的不合理现象。坚持申请全国社会抚养费信息公开的浙江律师吴有水，长期关注计生政策与妇女权利的北京律师黄溢智，独立人口学者何亚福，人口学者原哈佛大学助理教授黄文政四人发起
广州、南京、郑州、武汉等地家长，在当地邮局及广场门口自发举行“我要去南昌”的活动，给当地计生部门和公安局邮寄建言，希望户籍与计生脱钩的人性化措施能在全国范围内推广。对以上公众反映，全国人大、国务院和广州、南京、郑州、武汉等地政府和计生公安部门没有任何表态，置若罔闻。
3．其它省份少有跟进
南昌、山东将入户与计生松绑，但绝大部分省市仍在推行户籍与计生捆绑的政策，超生的孩子作为公民不能登记户籍。
如深圳公安机关依然明确规定，必须有计划生育证明，才能给孩子上户口；超生者必须先将社会抚养费交清，才能在街道办取得计划生育证明。为此2014年12月29日，王先生因无法为女儿上户口王先生将罗湖公安分局告上法庭。
第五章中国无户籍群体人权状况观察
一、中国无户籍群体没有国内任何权利保障
（一）户口本和票证时期：没有户口，没有票证
中国的各种票证，经历了近四十年，直到1990年代初期才逐步退出了中国人的生活。以粮票为例，中国从1955年开始发行到1993年才停止流通。
1953年中国宣布实行第一个“五年计划”，开始实行计划经济，自此中国各种物资供应处于极度短缺状态。中国政府开始印发各种商品票证，通过票证把生活必需品分配到单位或城镇居民手中，以维持城镇居民的最基本生活需求。1955 年8月5日，国务院全体会议第17 次会议通过《市镇粮食定量供应凭证印制暂行办法》，同年8月25日国务院公布施行。全国2500多个市县，还有一些镇、乡都分别发放和使用了各种商品票证，此外一些大企业、厂矿、农场、学校、部队、公社等也印发了各种票证。到1961年，中国凭票供应的商品，达到了156种。
商品票证种类繁多，通常可分为“吃、穿、用”三大类。吃的除了各种粮油票外，还有猪、牛、羊肉票、鸡鸭鱼肉票、鸡鸭蛋票，各种糖类票，各种豆制品票及各种蔬菜票等等。穿的除了各种布票外，有化纤票、棉花票、汗衫票、背心票、布鞋票、棉胎票等等。用的有手帕、肥皂、手纸、洗衣粉、火柴、抹布票、煤油票，各种煤票、商品购买证、电器票、自行车票、手表票，还有临时票、机动票等，五花八门，涉及各个领域的方方面面。总之，大多数商品都是凭票供应的。什么样的商品就用相应的票证去购买，对号入座，缺一不可。
1980年6月4日，公安部发布“关于解决无户口人员落户问题的通知”承认：“……这些人没有户口，粮食得不到供应，子女上不了学，就不了业，确有许多实际困难。……”
有户口且是著名作家的陈忠和曾回忆说，1981年因为出门忘了带粮票，结果在北京三天没有吃上饭，买饼干都不成。
（二）身份证时期：从身份证使用看无户籍群体的权利丧失
1984年4月6日，中国国务院发布了《中华人民共和国居民身份证试行条例》；1985年9月6日第六届中国人大常务委员会第十二次会议通过施行《中华人民共和国居民身份证条例》。1986年11月3日经国务院批准，1986年11月28日由公安部公布了《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》， 1986年11月28日施行；该《细则》经1991年12月3日和1999年7月29日两次修改。1989年9月15日，公安部发布了《临时身份证管理暂行规定》。2003年6月28日，全国人大通过了《中华人民共和国居民身份证法》。
在中国，没有户口，就没有身份证，按照身份证的使用规定，在中国，因没有户口而没有身份证，就意味着无户籍群体被白纸黑字明文规定没有参与一切政治、经济、社会、家庭、生活事务的资格。
1．参与“22+X”项事务的权利被明文剥夺
1992年12月2日，公安部、国家教育委员会、民政部、司法部、劳动部、铁道部、交通部、邮电部、商业部、中国人民银行、中国民用航空局、国家旅游局国家工商行政管理局、国家税务局联合发布“关于进一步加强居民身份证使用、核查工作的通知”（公发[1992]21号），提出“居民身份证是国家法定的证明公民个人身份的证件，各部门要结合各自的工作特点，指导所属企事业单位制定和建立健全必要的核查居民身份证的规章制度。在办理涉及公民权利、义务的政治、法律、经济、社会等活动手续时，进一步加强居民身份证的核查工作，”
要求“各部门在业务工作中所使用的涉及公民权益事务的有关证件、簿册、证书、表格、单据、票券、卡片中，应当设有“居民身份证编号”栏目；在签发、登记、注册时涉及公民姓名、性别、民族、出生日期等项内容的，均以公民本人居民身份证所登记的内容为准。”，要求“在办理下列涉及公民权利、义务的事务时，有关部门必须核查公民本人的居民身份证”。意味着在中国无户籍人士不能从事参与以下事项：
（一）办理选民登记；
（二）办理兵役登记；
（三）办理婚姻登记；
（四）办理收养登记；
（五）报考各级、各类高等学校或者中等职业、专业学校、技术学校，普通高等学校新生入学注册；
（六）办理聘用、雇佣和离退休手续，进行劳动力管理，申请社会保险；
（七）办理公证事务；
（八）参与诉讼活动；
（九）办理个体工商户营业执照和申请开办各类企业；
（十）办理个人信贷事务；
（十一）办理家庭财产保险和人身保险业务；
（十二）领取社会救济，办理五保供养手续；
（十三）办理搭乘民航飞机，凭证明交运、提取货物、行包手续；
（十四）办理凭证明提取铁路、公路、水运货物、行包手续；
（十五）投宿旅店（宾馆、饭店、招待所）办理登记手续；
（十六）提取汇款、邮件；
（十七）提前支取定期储蓄存款，支取异地储蓄存款，储蓄存单、存折及印鉴挂失，未在银行开户的收款人持银行汇票、银行本票、汇兑凭证、现金支票、旅行支票向银行支取款项，个人买卖股票；
（十八）申领信用卡，使用信用卡购物、消费或者向银行提取现金；
（十九）办理税务登记等纳税事项；
（二十）办理寄卖、拍卖、典当、租赁手续和出售生产性废旧金属；
（二十一）办理印刷业务；
（二十二）刻制印章；
（二十三）各部门认为需要公民出示居民身份证以证明身份的其他事项。
（二）办理兵役登记；
（三）办理婚姻登记；
（四）办理收养登记；
（五）报考各级、各类高等学校或者中等职业、专业学校、技术学校，普通高等学校新生入学注册；
（六）办理聘用、雇佣和离退休手续，进行劳动力管理，申请社会保险；
（七）办理公证事务；
（八）参与诉讼活动；
（九）办理个体工商户营业执照和申请开办各类企业；
（十）办理个人信贷事务；
（十一）办理家庭财产保险和人身保险业务；
（十二）领取社会救济，办理五保供养手续；
（十三）办理搭乘民航飞机，凭证明交运、提取货物、行包手续；
（十四）办理凭证明提取铁路、公路、水运货物、行包手续；
（十五）投宿旅店（宾馆、饭店、招待所）办理登记手续；
（十六）提取汇款、邮件；
（十七）提前支取定期储蓄存款，支取异地储蓄存款，储蓄存单、存折及印鉴挂失，未在银行开户的收款人持银行汇票、银行本票、汇兑凭证、现金支票、旅行支票向银行支取款项，个人买卖股票；
（十八）申领信用卡，使用信用卡购物、消费或者向银行提取现金；
（十九）办理税务登记等纳税事项；
（二十）办理寄卖、拍卖、典当、租赁手续和出售生产性废旧金属；
（二十一）办理印刷业务；
（二十二）刻制印章；
（二十三）各部门认为需要公民出示居民身份证以证明身份的其他事项。
2．参与“17+X”项事务的权利被剥夺
最新《中华人民共和国居民身份证法（2011修订版）》第十四条规定有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：(一)常住户口登记项目变更；(二)兵役登记；(三)婚姻登记、收养登记；(四)申请办理出境手续；(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。
最新2012版《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第二十条，意味着在中国无户籍人士不能从事参与以下事项：
（一）选民登记；
（二）户口登记；
（三）兵役登记；
（四）婚姻登记；
（五）入学、就业；
（六）办理公证事务；
（七）前往边境管理区；
（八）办理申请出境手续；
（九）参与诉讼活动；
（十）办理机动车、船驾驶证和行驶证，非机动车执照；
（十一）办理个体营业执照；
（十二）办理个人信贷事务；
（十三）参加社会保险，领取社会救济；
（十四）办理搭乘民航飞机手续；
（十五）投宿旅店办理登记手续；
（十六）提取汇款、邮件；
（十七）寄卖物品；
（十八）办理其他事务。
（二）户口登记；
（三）兵役登记；
（四）婚姻登记；
（五）入学、就业；
（六）办理公证事务；
（七）前往边境管理区；
（八）办理申请出境手续；
（九）参与诉讼活动；
（十）办理机动车、船驾驶证和行驶证，非机动车执照；
（十一）办理个体营业执照；
（十二）办理个人信贷事务；
（十三）参加社会保险，领取社会救济；
（十四）办理搭乘民航飞机手续；
（十五）投宿旅店办理登记手续；
（十六）提取汇款、邮件；
（十七）寄卖物品；
（十八）办理其他事务。
3．从收容遣送到查验：随时面临失去人身自由权利的危险
3.1无户口人员曾经面临长期收容遣送恶政
收容遣送源于中共建政初期，从最初对游民的收容发展到对外流灾民、流浪乞讨人员的收容遣返。1982年，主要针对涌入城市的无业人员和灾民，国务院发布城市流浪乞讨人员收容遣送办法。
1992年代初，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员，无户籍人员正式成为被收容遣送对象。此后，经过各地和有关部门的不断博弈，收容遣送制度逐渐在实践中脱离原来社会救助的立法原意，逐渐演变为限制外来人口流动，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。
被收容遣送人员面对以生活费、遣送费、城市增容费等名目收费，实为作为人质被勒索、遭遇非法拘禁、强制劳动。不仅如此，在收容站里，媒体经常报道发生一些极端的人权案例，如被收容遣送人员被殴打、其它各种虐待成为家常便饭，甚至致死的事件也不少。2003年3月发生孙志刚案，许多媒体详细报道，并暴光了许多同一性质的案件。
自中共建政初期到2003年，收容遣送实施期间，毫无疑问，无户籍人口属于最可能被收容遣送的对象，收容遣送恶政的受害者和牺牲品定然包含不少无户籍人士。
身为大学生的孙志刚命运犹且如此，可想而知收容遣送站里的无户籍人员的命运！
3.2当遭遇查验身份证时
最新2012版《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第十五条人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：(一)对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；(二)依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；(三)发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；(四)在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间设区的市级人民政府规定的场所，需要查明有关人员身份的；(五)法律规定需要查明身份的其他情形。有前款所列情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理。
第十五条规定意味着，在中国无户籍人士随时随地面临被警察查验身份证时，因拿不出身份证，而说不清自己的身份而失去自由、被失踪。
4．其他种种事务无法办理
办理其他事务所有需用身份证的，全干不了，甚至到药店买一些强效（需要处方）感冒药，由于没有身份证，也买不到。婴幼儿预防接种不能做；当小孩生病住院时，没有有效身份证明，医院不接收。手机、宽带入网、网吧上网登记等都无法办理。
（三）没有权利，但要承担责任、义务
在中国无户籍人士，虽然没有户口，没有身份证，但却可以或被行政处罚或被判刑失去自由甚至生命；而在承担这些单方面的责任义务后，中国无户籍人士回归社会，却照旧没有公民身份，生存艰难。以无户籍人士李志高为例。
李志高（化名）1981年7月4日出生。李志高只听说妈妈的名字叫李秋月，李建业把李志高的生母李秋月带回家时，也带来了一岁多的李志高。因为两个人始终没有结婚，李志高的户口也就无法申报。不久之后，二人去广州做生意，从此，再也没有人见过李秋月。李志高被不明不白地留在了李建业父母的身边。等到该上小学时，这才想起李志高还没有户口，无法入校。按照当时的政策，孩子出生后户籍随母，而李志高的生母李秋月已经离家6年多，谁也没有她的消息。为了这事，还惊动了不少街坊邻居，居委会还专门出了证明，最后总算把李志高送进了附近的一所小学。小学毕业后便辍学在家，因成立名为“三合堂”的帮会组织，以敲诈勒索罪被判处有期徒刑二年。
在李志高的眼里，他一生只有两个“亲人”，那就是他叫了19年的“爷爷”和“奶奶”。虽然“爸爸”李建业从来都不认他这个儿子，虽然他也知道自己与“爷爷、奶奶”并无血缘关系，在他被送进看守所的前两个月，爷爷刚刚去世，出狱后奶奶又去世了。
2002年10月13日，李志高刑满释放，曾自己编身份证号码义务献血，得到“无偿献血证”。之后，李志高自己也找过几份工作，也曾到许多单位应聘过，但试用期一过，别人都留下了，惟独他一而再再而三地被解除合同。原因只有一个：他没有户口，没有身份证，谁都怕出事。因为打零工，李志高手里攒了一点钱，他本想存到银行里，可没有身份证，银行不给开户。多年来，李建业一直不承认李志高是自己的儿子。当初没把李志高赶出门去，原因在于两位老人不舍得李志高，老人去世后，李志高被赶出“家”门，成了一个真正无家可归的人。没有收入，又找不到工作，为了生存，李志高再次想到了卖血。可这次，因为他提供的身份证号不存在，血站拒绝采他的血。无偿献血的时候没人管李志高身份证号码是真是假，可到李志高卖血的时候就有人管了。
二、人权灾难：无户籍儿童典型案例
（一）生命的代价
1．只活了43天的小生命因上不到北京户口，被父亲摔死
刘瑞良，昌平南口机务段工作，2000年结婚，妻子时秀文的户口在河北涿州，自己户口是北京集体户口。婚后4年多因为没攒够钱，一直不敢生育。
刘瑞良为人老实本份。不少同事租单位的房子，每月只要20 多块，他们夫妻俩住在单位附近一间10余平方米的出租屋，月租130元，每月包括房租的花销不会超过600元。时秀文每天下午都去摆小摊赚钱，买菜时总挑最便宜的。2004年，刘瑞良在单位的宣传鼓动下去献血后大病一场，花了3000多元，刘瑞良没有得到单位的一分钱报销，时秀文靠摆摊攒下的钱为丈夫付了医药费。
2005年11月18日，分娩前的3天。时秀文挺着大肚子出去摆摊被雨淋，回家后又吐又拉，动了胎气，3天后，时秀文早产了。早产的婴儿心跳过速，大脑缺氧，医生花了一星期才救过来。出院后的近一个月中，前来照顾的岳父每天都要抱着孩子去北京儿童医院给孩子吸氧。刘瑞良只要工间休息，也陪同岳父前往。他们宁可在公交车上站一两个多小时，也舍不得打一次的士。刘瑞良心疼钱？他自己有病不敢去看，一到孩子身上就不怕花钱了。一个月后，孩子终于好了。从分娩到治病，家里两万余元的积蓄花销殆尽。
孩子还没满月时，刘瑞良跑到南口派出所去办户口。户籍警察说，像他这样的北京集体户口，必须有房产证明才能让婴儿落户在北京。买不起房子的刘瑞良就到单位领导那里求情，希望先让单位过户给他一套房子，等办完户口，他再把房子还给单位，但没有得到同意。从那天起，刘瑞良开始反常地发愣发呆，甚至没有缘由地咧嘴笑。
孩子过了满月，刘瑞良想把孩子的户口落到他们河北岳父家。但按当地规定，过满月落户的将被罚款5000到8000元。
43天里，刘瑞良四处奔波为孩子上北京户口；无望后，在2006年元旦之夜摔死了他刚满月的儿子。
刘瑞良自己向警方交代杀子原因：“如果孩子上不了户口，以后就是黑户，会受到歧视。与其这样，还不如让孩子早点解脱。”
刘瑞良的妻子时秀文说：“如果我不是老催他去为孩子办户口，哪怕他脑子有病，也不可能杀孩子的。平常只要孩子一哭，他比我还急。”她像祥林嫂一样对别人重复：“孩子刚死时我恨死他，后来我恨自己为什么要催他(办户口)。”
许多论者认为，刘瑞良的悲剧就是中国城市户口制度的不合理性演化到极端的例子，是活生生的“户口杀人”。
2．父亲龙继根因为超生女儿上户跳楼身亡
龙继根，绥宁县金屋塘万紫村村民，家有三个孩子，大女儿2014年19岁，二儿子7岁，小女儿5岁。龙继根家境不好，妻子是智障，基本没有生活能力，龙继根也在2014年7月份后患上骨质增生等疾病，基本丧失了劳动力，家里没有了经济来源。长期以来龙继根家人的衣服等物品都依靠同村村民资助。同时，他家中还有一位80多岁的母亲和两位兄弟，经济状况都较差。当地相关部门规定，有超生情况的家庭不能享受农村低保和相关优惠政策，因此龙继根家一直没有得到救济。
二儿子重复上了几年学前班， 2014年8月份户口才被允许登记。按当地规定，龙继根的小女儿属于超生，6000元超生罚款因家境贫寒交不起。当地政府规定必须缴纳超生罚款后才能给登记户口，所以曾多次为小女儿办理户口未果。
2014年10月9日上午，龙继根和妻子一起再次去镇政府给小女儿办理户口，政府工作人员要求龙继根缴纳6000元的超生罚款，办事员与龙继根发生激烈的言语争论，之后龙继根在办公楼一楼侧门前坪上被发现死亡。
出事后，县政府和镇政府决定给龙继根家属6万元的安葬费和5个每年1200元的低保指标，但其家属不同意这一决定，拒绝在文件上签字，家属认为龙继根无生活能力的妻子无法抚养三个孩子，希望得到10万元以上的安葬费。
点评：畸形的等式：
6000元超生罚款=龙继根的生命=6万元的安葬费和6000元的低保指标。
3．16岁蔡艳琼，自杀后才落户，生死未卜
泸州市叙永县赤水镇檬梓村16岁女孩蔡艳琼。
母亲生下蔡艳琼后就离家出走了，家里只有父亲和一位80多岁的婆婆。蔡艳琼是第二胎，要补交社会抚养费，但家里情况困难。蔡艳琼两岁时，父亲就开始为户口的事情奔波。“不知道去了多少趟派出所，每次都是要么缺文件、要么办事人不在。”蔡艳琼还曾给派出所写信，希望警察叔叔“网开一面”，但一直未能解决。
2013年蔡艳琼念完初二后，由于没有户口，无法参加中考，只得转学从初一读起。
2014年3月份，一家好几口人一起上派出所再次“求救”，当时派出所所长答应，6月份一定给蔡艳琼上户口，但后来又不了了之了。
2014年6月28日，因为没有户口，无法参加中考，蔡艳琼无奈之下，喝农药自杀，未脱离危险，至今生死未明。
蔡艳琼留下一封遗书：“亲爱的哥哥、爸爸、妈妈、婆婆、爷爷，当你们看到这封信的时候我已经不在人间了。我已经到了我应该去的地方了。以前我不相信命运，现在我真的信了。”
遗书写在笔记本上，在笔记本扉页身份证号码一栏，蔡艳琼写下了一串数字，“5105241997118”，这是农历正月十八出生的蔡艳琼自己编写的身份证号码。
（二）无户籍弃婴女童
1．拾荒老人与7岁弃婴女童
2007年，熊建国在南昌八一大道某商场门口翻垃圾时，发现了一个装有女婴的纸盒，纸盒里写有一字条：“2007年10月15日出生。”女婴的啼哭让他动了恻隐之心，他把女婴救下来，留在自己身边抚养，取名熊艳。那时，他和妻子借住在一家单位的值班室，因为父母早逝，只读过小学三年的他依靠拾荒度日。
熊建国和妻子尽可能地给予熊艳爱与快乐。除4岁那年，每年熊艳过生日时，熊建国都要带她去照相馆拍一张艺术照。6张生日照如今像珍宝一样，被熊建国收藏在他随身带着的拾荒背包里。
2012年，妻子离家出走，不告而别，2014年2月，借住的房子被拆了，父女俩露宿街头，住在南昌司马庙立交桥底下的过道处。没有办领养证，一直无法给熊艳上户口。熊艳今年7岁，在熊建国的辅导下，已经学完了小学一年级课本，却因为没户口被挡在学校门外。熊建国一直觉得自己很对不起女儿，只期盼女儿能成为“对社会有用的人”。
点评：是谁对不起熊艳，虽然熊建国一直觉得自己很对不起女儿，但只有7岁的熊艳比谁都明白，在这个世上，没有谁比熊建国更对得起她！
2014 年6月12日，熊建国与熊艳在一起
2．80多岁的养父和弃婴樊飞飞（化名）19岁
19 年前，新安县铁门镇辛庄村年过六旬的樊友善（化名）夫妇在村口发现一个还在襁褓中女婴，夫妇俩起了怜悯之心，将她抱回家中，取名樊飞飞。上中学没等飞飞毕业，樊老太太就因病去世了。樊友善年纪越来越大。没有户口，在农村就是“黑户”，飞飞的学籍档案、农村土地补贴、农村合作医疗等相关的事都无法办理。养父樊友善已经80多岁，不识字，耳聋，难以沟通。
（三）无户籍孤儿
1．张梦怡、张晨两姐弟，两名孤儿“黑户”
济宁微山县韩庄镇吴沟村的张梦怡、张晨两姐弟。
72岁的奶奶刘瑞英， 2013年查出了脑瘤。
由于家中贫困，父亲年近四十才娶亲，妈妈是一个智障流浪人。妈妈精神时好时坏，在3岁的时候，妈妈走了，至今毫无音讯；爸爸为了挣钱，2011年的时候去了北京打工，结果没出三天，接到死讯。孩子姑姑张利，自己家中还有三个孩子，二女儿还在2013年查出了白血病。
弟弟张晨，一年级读了近三年，奶奶患病，不得已把张晨送到了可以寄宿，两周回家一次的聋哑学校。就这样，这个不聋不哑的孩子却成了聋哑学校的学生。
爸爸妈妈没有婚姻登记，孩子没有户口。听力不佳的奶奶用自己微薄的低保加上姑姑以及同样年近四十才婚娶的叔叔的一点资助养着俩孙子，为了给姐弟俩落户口，奶奶求人，姑姑奔波，叔叔借钱，好不容易凑齐了七千元计生社会抚养费交给了村里，却至今没能给姐弟俩入户。
姐弟俩居住的地方，为了保暖，被子盖了一层又一层，不敢掀开
2．黑户姐弟俩最大的心愿
父母的离异，家庭的变故，导致董思敏董振宇姐弟俩寄人篱下，因是“黑户”，近20年里，原籍广东省清远市阳山县的董思敏董振宇姐弟俩无法上学，无法找工作，无法出远门，“就连家也不是自己的”。为了拿到身份，他们一直在寻找父亲，在政府机关间来回奔走，却始终无功而返。最大的心愿就是让社会给他们一个身份。
（四）无户籍抱养女婴
13周岁小芳因没有户口，无法办理学籍参加中考
2001年，小芳养母杨某在贵州老家抱养了还未满月的小芳，时隔多年，无法与孩子的亲生父母取得联系，所以孩子的身份不能得到确认，办不出领养证。
小芳的养父齐学功1996年在磁县一家小煤窑打工时因事故导致了下身瘫痪失去劳动能力，现在这一家子挤在一个10多平米的小平房里，每个月还要缴纳200元的租金。由于父亲常年卧病在床，母亲打零工收入和低保成为了这个家庭的主要经济来源。
夫妻俩托关系求人让小芳上了阜才小学，接着进入磁县二中就读初中，没有学籍不能参加中考，无法申领学校针对贫困学生的相关补助。
（五）残疾家庭的无户籍儿童
1．解世红
解世红，今年13岁，已经上小学4年级，5年前她被母亲抛弃，父亲又聋又哑。解世红母亲没有户口，又不是在医院出生。13岁的解世红天真烂漫，她最喜欢的也是唯一的玩具就是她怀里抱着的父亲买给她的“小熊熊”。
2．残疾人刘春友的一双儿女
刘春友身体残疾，妻子患有精神性疾病，女儿14岁，儿子11岁。一家三代人靠政府救济生活。刘春友78岁的老母亲既要照顾两个孩子，还要担起家庭的重担。
（六）无户籍流浪儿童
徐达(化名)
徐达是私生子，自报1996年10月出生。生母带着他跟了养父，养父给他取名肖军(化名)。在6岁的时候，生母离家出走了。2008年，徐达找到生母，可她又有了新家庭。失望的徐达辗转找到生父徐猛(化名)，生父除了不准他叫肖军，改叫徐达外，什么都没有做。2011年，徐达被生父从广西老家带到了广东佛山。半年之后，徐达又一次被生父抛弃了，开始了一个人流浪的生活。
2011年11月，没有收入的徐达参与抢劫负责望风，分了100元。半年后，徐达因形迹可疑被警方抓获，被判了有期徒刑六个月。
2012年底，徐达刑满释放，由于没有身份证找不到工作。公诉机关指控徐达伙同他人在2013年10月12日至20日期间以撬车窗的方式盗取财物合共近2000元。徐达判处有期徒刑六个月，并处罚金1000元。宣判后，法官勉励他不要自暴自弃，真心悔过，重新做人。但徐达说：“我之所以犯罪，实在是因为没有身份证找不到工作，怎么办？”他的回答让法官无言。
（七）无户籍被拐儿童
庄国星
1999年12月，惠州惠东县吉隆镇当时5岁多的庄国星在外婆家门口玩耍时被人强行抱走，人贩子把他以1万多元的价格卖到普宁的一户姓苏人家，取名苏伟生，几年后，养母生了一个儿子之后就不管庄国星。庄国星小学读完后就辍学，不到13岁就在制衣厂打工。
庄国星后来离开苏家，一人在外谋生，“一开始，我像一个流窜犯一样居无定所，没人愿意租房给我，也没人愿意给我工作。”由于没有户口没有“身份”，庄国星一直在小工厂打“黑工”。
2012年庄国星与广东茂名一户人家见面，结下义父义子关系。为了能拿到一个合法身份，庄国星再次改名，随义父姓，取名‘岑晓宇’。可是，虽然义父努力想为他上户口，但一直没有成功。
2014年，把打工挣的2万元全部给了一个许诺帮他上户口中间人，却拿着钱消失了。
2014年4月，庄国星在“宝贝回家”网站发布了寻亲信息。
2014年11月底，志愿者终于找到了庄国星的生父庄样华，庄国星才回到阔别15年的故乡。
被拐卖的“黑孩”可能的遭遇
中国青年政治学院副教授杨支柱调查发现，相当多的“黑孩”被拐走后，父母不报案。“公安找回孩子的可能性不大，但孩子要回来了，计生委要钱的可能性大。干脆就不报案了。”
三、中国政府违背国际人权公约相关规定
对照以上中国无户籍人士在中国的遭遇和国际人权公约相关条款规定，中国无户籍群体的大规模存在，无可辩驳地说明了中国政府完全违背无视国际人权公约相关规定。
（一）违反《公民及政治权利国际公约》系列条款
中国无户籍群体的存在，表明中国政府完全违反了《公民及政治权利国际公约》以下条款的规定。
第十二条：“一、合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。二、人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。”。
第十六条：“人人在任何地方有权被承认在法律前的人格。”。
第十七条：“一、任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他的荣誉和名誉不得加以非法攻击。二、人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”。
第二十三条：“一、家庭是天然的和基本的社会单元，并应受社会和国家的保护。二、已达结婚年龄的男女缔婚和成立家庭的权利应被承认。三、只有经男女双方的自由的和完全的同意，才能缔婚。四、本公约缔约各国应采取适当步骤以保证缔婚双方在缔婚、结婚期间和解除婚约时的权利和责任平等。在解除婚约的情况下，应为儿童规定必要的保护办法。”。
第二十四条：“一、每一儿童应有权享受家庭、社会和国家为其未成年地位给予的必要保护措施，不因种族、肤色、性别、语言、宗教、国籍或社会出身、财产或出生而受任何歧视。二、每一儿童出生後就立即加以登记，并应有一个名字。三、每一儿童有权取得一个国籍。”
第二十五条：“每个公民应有下列权利和机会，不受第二条所述的区分和不受不合理的限制：（甲）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（乙）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；（丙）在一般的平等的条件下，参加本国公务。”
第二十六条：“所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基於种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身分等任何理由的歧视。”。
（二）违反《经济、社会、文化权利国际公约》系列条款
第六条：“一、本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。”。
第七条：“本公约缔约各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件，特别要保证：（丙）人人在其行业中有适当的提级的同等机会，除资历和能力的考虑外，不受其他考虑的限制。”。
第八条：“（甲）人人有权组织工会和参加他所选择的工会，以促进和保护他的经济和社会利益；这个权利只受有关工会的规章的限制。对这一权利的行使，不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制。”。
第九条：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”。
第十条：“本公约缔约各国承认：一、对作为社会的自然和基本的单元的家庭，特别是对于它的建立和当它负责照顾和教育未独立的儿童时，应给以尽可能广泛的保护和协助。缔婚必须经男女双方自由同意。二、对母亲，在产前和产后的合理期间，应给以特别保护。在此期间，对有工作的母亲应给以给薪休假或有适当社会保障福利金的休假。三、应为一切儿童和少年采取特殊的保护和协助措施，不得因出身或其他条件而有任何歧视。儿童和少年应予保护免受经济和社会的剥削。雇用他们做对他们的道德或健康有害或对生命有危险的工作或做足以妨害他们正常发育的工作，依法应受惩罚。各国亦应规定限定的年龄，凡雇用这个年龄以下的童工，应予禁止和依法应受惩罚。”。
第十一条：“一、本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”。
第十二条：“一、本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。二、本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤：（丁）创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”。
第十三条：“一、本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。它们同意，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊，和促进联合国维护和平的各项活动。二、本公约缔约各国认为，为了充分实现这一权利起见：（甲）初等教育应属义务性质并一律免费；（乙）各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费；（丙）高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费；（丁）对那些未受到或未完成初等教育的人的基础教育，应尽可能加以鼓励或推进；（戊）各级学校的制度，应积极加以发展；适当的奖学金制度，应予设置；教员的物质条件，应不断加以改善。”。
第十四条：“本公约任何缔约国在参加本公约时尚未能在其宗主领土或其他在其管辖下的领土实施免费的、义务性的初等教育者，承担在两年之内制定和采取一个逐步实行的详细的行动计划，其中规定在合理的年限内实现一切人均得受免费的义务性教育的原则。”。
第十五条：“一、本公约缔约各国承认人人有权：（甲）参加文化生活； （乙）享受科学进步及其应用所产生的利益；”。
（三）违反《儿童权利公约》系列条款
第二条：“1．缔约国应尊重本公约所载列的权利，并确保其管辖范围内每一儿童均享受此种权利，不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出生或其他身份而有任何差别。2．缔约国应采取一切适当措施确保儿童得到保护，不受基于儿童父母、法定监护人或家庭成员的身份、活动、所表达的观点或信仰而加诸的一切形式的歧视或惩罚。”。
第三条：“1．关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。2．缔约国承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料，考虑到其父母、法定监护人、或任何对其负有法律责任的个人的权利和义务，并为此采取一切适当的立法和行政措施。3．缔约国应确保负责照料或保护儿童的机构、服务部门及设施符合主管当局规定的标准，尤其是安全、卫生、工作人员数目和资格以及有效监督等方面的标准。”。
第六条：“1．缔约国确认每个儿童均有固有的生命权。2．缔约国应最大限度地确保儿童的存活与发展。”
第七条：“1．儿童出生后应立即登记，并有自出生起获得姓名的权利，有获得国籍的权利，以及尽可能知道谁是其父母并受其父母照料的权利。2．缔约国应确保这些权利按照本国法律及其根据有关国际文书在这一领域承担的义务予以实施，尤应注意不如此儿童即无国籍之情形。”。
第八条：“1．缔约国承担尊重儿童维护其身份包括法律所承认的国籍、姓名及家庭关系而不受非法干扰的权利。2．如有儿童被非法剥夺其身份方面的部分或全部要素，缔约国应提供适当协助和保护，以便迅速重新确立其身份。”。
第十二条：“1．缔约国应确保有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给以适当的看待。2．为此目的，儿童特别应有机会在影响到儿童的任何司法和政策诉讼中，以符合国家法律的诉讼规则的方式，直接或通过代表或适当机构陈述意见。”。
第十六条：“1．儿童的隐私、家庭、住宅或通信不受任意或非法干涉，其荣誉和名誉不受非法攻击。2．儿童有权享受法律保护，以免受这类干涉或攻击。”。
第二十四条：“1．缔约国确认儿童有权享有可达到的最高标准的健康，并享有医疗和康复设施。缔约国应努力确保没有任何儿童被剥夺获得这种保健服务的权利。2．缔约国应致力充分实现这权利，特别是应采取适当措施，以：（B）确保向所有儿童提供必要的医疗援助和保健，侧重发展初级保健；（C）消除疾病和营养不良现象，包括在初级保健范围内利用现有可得的技术和提供充足的营养食品和清洁饮水，要考虑到环境污染的危险和风险；（F）开展预防保健、对父母的指导以及计划生育教育和服务。”。
第二十五条：“缔约国确认在有关当局为照料、保护或治疗儿童身心健康的目的下受到安置的儿童，有权获得对给予的治疗以及与所受安置有关的所有其他情况进行定期审查。”。
第二十六条：“1．缔约国应确认每个儿童有权受益于社会保障、包括社会保险，并应根据其国内法律采取必要措施充分实现这一权利。”。
第二十七条：“1．缔约国确认每个儿童均有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水平。”。
第二十八条：“1．缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利，缔约国尤应：（A）实现全面的免费义务小学教育；（B）鼓励发展不同形式的中学教育，包括普通和职业教育，使所有儿童均能享有和接受这种教育，并采取适当措施，诸如实行免费教育和对有需要的人提供津贴；（C）根据能力以一切适当方式使所有人均有受高等教育的机会；（D）使所有儿童均能得到教育和职业方面的资料和指导；”。
第三十一条：“1．缔约国确认儿童有权享有休息和闲暇，从事与儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动，以及自由参加文化生活艺术活动。2．缔约国应尊重并促进儿童充分参加文化和艺术生活的权利，并应鼓励提供从事文化、艺术、娱乐和休闲活动的适当和均等的机会。”。
第六章中国无户籍群体产生的原因
一、案例反映：表面直接具体原因
（一）出生无户籍的案例来看
从调研案例来看，从出生就无户籍的案例，儿童、中青年、老人三个年龄段都有，年龄最大的是大伦敬老院67岁的陈来根和78岁的宋根栋。
1、单个案例一般原因
第一、超生，因为是否缴纳社会抚养费与上户口直接挂钩，父母无力或不愿缴纳社会抚养费。
第二、没有医院出生证明。包括：未在医院出生，没有出生证明；因故不给办理《医学出生证明》，如以没有准生证明和未缴纳社会抚养费为由，不为小孩开具出生医学证明；故意找借口刁难等。
第三、非计划生育出生的孩子：父母未办理结婚登记、非婚生孩子；父母结婚没有办理登记手续，无钱交社会抚养费；不到法定年龄结婚生育。
第四、收养的弃婴上不了户口，没有办理正规收养手续，拿不到领养证。
第五、地区民族习惯结婚所生孩子。如伊斯兰“念尼卡”结婚（指通过伊斯兰教教法来证明和认可双方的婚姻关系。“念尼卡”有两种意思:一是让婚姻关系让真主认可。二是获得社会认可。）和其他事实婚姻出生的人员。
第六、客观原因没法给孩子办户口。包括：孤儿，没有及时申报；父母坐牢，没法给孩子办户口；不知如何办户口；家人不重视；成年女性婚嫁多年但原籍地未申报户口等。
（二）中途丧失户籍案例来看
1．单个案例一般原因
1.1户口注销环节
主要包括：不知道原户籍地户口被注销，未及时落户；复员转业军人、刑释解教人员因相关证件丢失，没有办理户口事项；服刑期间户口被注销，刑满释放回来后，当地不给办户口；家庭原因，户口被家人注销；政府权力滥用，户口被注销。
1.2户口迁移环节
主要包括：户口迁移证丢失；迁移证过期；旧的身份证过期；户口迁移时登记出错；纯属政府部门滥权等。
1.3特殊原因：上交户口
上交户口是一种很少见的政策，可能因为行政区划重新规划，房屋门牌号统一更新，户口本到了更新的时间，人口普查，常住人口登记等被临时要求把户口本交给派出所、社区、街道办。
如丁太婆在20世纪八十年代，因她现在都记不起的当时政策原因上交了户口，近30年一直未落户。
1.4特殊原因：意外丧失户口资料
如我们了解到维权人士刘星是河北邢台人，年幼时因为地震，政府的户籍资料丧失，本人也变成孤儿。长大后要求上户口却因为没有其身份资料无法登记户口。现在刘星已经五十多了，仍然没有户口和身份证。
1.5特殊原因：户口被政府部门消失
湖北利川手机号为18963919303的网友反映：家里的新补办的户口簿上莫名其妙的多了个毫不认识人的名字，本人的名字没了，查身份证号码，已经被改了姓。找到当地派出所管户籍的，却说要他自己去登报把那个不认识人的名字给注销，找了几次利川管户籍的领导，工作人员说领导不在，打几次电话也不接。
据当年多家媒体报道赵凤侠的事情。2002年岁尾，吉林省农安县农安镇（原归榛柴乡）女青年赵凤侠和邻村落的王青石预备娶亲了，需要身份证，赵凤侠和父亲赵树宽到乡派出所为赵凤侠办理身份证时，却惊异地发现，乡派出所以赵树宽为户主的户口本记录上没有赵凤侠的户口。 赵凤侠自家周家园子村村委会查找最原始的户口底册，有赵凤侠的相关记载，村委会为此给赵凤侠开了一张证明，上写着“赵凤侠本人未迁过户口，不知什么缘故原由，户口丧失”。 就在赵凤侠为了本身的户口和被人滥竽充数上学而向法院提告状讼时，农安县公安局于2003年2月26日签发了以赵树宽为户主的新户口本，上面没有“赵凤侠”的名字，却多出了一个名字叫“赵海英”的人。这样无论是乡派出所的户口档案和农安县公安局的户籍信息库里，都是只有“赵海英”而无“赵凤侠”。曾经确切存在过的赵凤侠的户口凭空消失，竟不得而知、无从查找！
2．大中专毕业生不能落户原因
2.1几个案例反映
2.1.1户口迁移证不同地区政策不同，导致无法落户
张先生2006年到宁波上研究生，毕业后原来公司不解决户口，后来公司说有一个进京指标，就办理了户口改签，改签到北京的人才流动中心。在单位上报材料时发现户口迁移证上填的和北京的不符合，让张先生到宁波再修改一下。北京说户口迁移证上必须有当地户籍管理派出所的骑缝章，宁波说他们没有骑缝章不给补盖。当时宁波给张先生改的迁出地址直接写了北京的人才交流中心单位，没有写单位地址，北京要求必须是地址不能是单位，但是宁波不改，说只能写单位不给重新改地址。出现宁波不改，北京不收的僵局。
2.1.2户口迁移中的证明手续，两地互相推诿，无法落户
吴先生，2012年大学毕业，将武汉市的农业户口注销，准备迁往大连。但是到大连派出所落户时，需要“户口准予迁入证明”，而吴先生只携带有“户口迁移证”，大连派出所说吴先生证件不齐全，不予办理。吴先生只好将户口带回武汉，准备在武汉将户口补上，武汉派出所说是可以将户口补上，但是需要大连派出所出具证明，“本人未在大连市落户”。大连市派出所拒绝出具证明，称他们已取消出具这个证明的政策。因此吴先生在武汉、大连两地均未能落户。
2.1.3户口迁移证中有冷僻字无法落户
大学毕业生赵庆伟户口迁移证中有冷僻字，手写的，但原籍因为冷僻字无法打出不给落户，让去迁出地派出所修改名字，报到证上的名字也是手写的，报到证也修改不了。
2.1.4户口迁移证过期无法落户问题
李先生2009年6月本科毕业，签了武汉一家单位，户口也迁到武汉，但由于当时一些原因，户口没有落上，但户口迁移证已经过期，武汉不给落户，要求到迁出派出所改日期，但迁出派出所称湖北省有政策《湖北省关于户籍管理便民利民若干措施》规定过期户口迁移证不影响落户，从而拒绝改日期。
2.2归纳来看
2.2.1主观原因：自己不够重视
据了解，大部分大学生读书四年从来就没想过有档案和户口这事。有些学生就业后,将户口迁移证放在身上,以为这就是户口，没有及时将毕业时学校派发的派遣、报到证办理接收。学生毕业时大都认为，只要有工作，管它什么工龄、身份、档案、保险；有的毕业生认为现在反正不包分配，也不到毕业生分配部门报到，有没有人事关系也无所谓。
2.2.2客观原因：就业环境艰难
频繁换工作，将户口不小心“弄丢”时有发生。一些大学生在毕业后的一段时间里没有找到合适的单位,落户无从谈起。有些大学生频繁跳槽,更换工作, 甚至是跨省跳动工作，毕业多年了也难得“扎根”，没能及时办理手续。
一些毕业生在非公企事业单位工作多年以后，人事关系仍无着落。有的虽然与工作单位签了劳动合同，但没有到人才交流机构办理有关手续，致使自己的工龄、档案、保险等受到影响，职称不能及时申报，各类证明如考研证明、出国政审等没地方开具。
2.2.3主要原因：政策本身和执行存在问题
政策本身不合理。主要表现在：第一、大中专毕业生群体，从他们考入大学起，户口就离开了“根”，毕业后才能再次“扎根”；第二、虽然自２００２年起，学生可以根据需要自己选择户口迁还是不迁，但实际上，很多学生稀里糊涂地就把户口迁入了学校，甚至有时候，是学校自动将关系转入，因为不把户口迁入学校，学生的档案不能挂靠到当地的人才交流中心；第三、学生办理就业手续繁琐,学生在和用人单位签约后,还必须经过人事部门的审批盖章,才能在就业所在地办理落户；第四、许多民营、私营企业不能解决户口问题；第五、补办的迁移证上有时间期限。
另外，不同地区户籍部门在执行政策时，规定不统一，互相扯皮、推诿；还存在莫名故意刁难的现象。
3．打工“外来妹”无户籍原因管窥
据如皋市公安局户政科科长杨娟介绍，导致如皋没有户口的“外来妹”“黑户”的原因大致有两种情况，一是因为部分地区文化水平或重男轻女的影响，女孩出生后家人未给上户口;二是本人因婚姻、务工、家庭矛盾等原因，离家多年，导致户口被原户籍地注销。
（三）农村地区无户籍原因种种
1、政府文件反映
1982年12月17日，国务院批转公安部“关于解决有关农村落户问题的请示的通知”披露：农村无户口人员，“其中有相当一部分是因农村注销户口或不给落户造成的。”具体包括：“有的把嫁到城镇的农村妇女强行迁出，或者把户口吊销，所生子女也成了“黑人”；有的对退职回乡、外流回归、刑满释放和离婚妇女回娘家，以及被动员返乡的职工家属等，也以“地少人多”为由，拒绝落户；有的对农村社员之间正常的通婚落户也加限制；有的对一些有女无儿户招婿上门，也不给落户；还有一些地方对超计划生育的小孩做了“没有指标，不准入户”的规定，等等。”
2、案例：村规民约限制落户
项水堂是衢江区大洲镇人，十多年前，他与柯城区万田乡上蒋村的一位村民结婚，当了上门女婿，户口也落户到了万田乡上蒋村。十二三年前，他和妻子离婚，回到了大洲镇，但户口一直没迁走。他的现任妻子也是再婚，前夫去世后改嫁给了项水堂，他妻子虽是湖北人，与前夫结婚后，户口迁至安徽，便一直没有迁出。项水堂和妻子生了一个女儿，现已满7岁。项水堂到柯城公安分局城西派出所办理落户手续，想把女儿的户口落到万田乡上蒋村。派出所民警让项水堂到村里开证明，说明他女儿为何长期未入户。村里给项水堂开了证明，但不给盖公章，项水堂开来的证明成了一张废纸。他联系了村民主任和村支部书记，但他们都以村规民约为由拒绝项水堂将女儿落户到村里。不让项水堂女儿落户由村委会一致通过。村里为了遏制离婚率和人口数量不断增长的局面，制定了村规民约。村规并不是只针对项水堂个人，村里女的嫁出去，孩子不能落户到村里。
（四）云南自发移民“黑户村”案例
云南省自发移民现象，根据当地官方调查，这些“自发移民”绝大部分为上世纪八、九十年代从周边省份及昆明、曲靖、昭通等更加贫瘠的山区迁徙而来，在城市附近的山区落脚，开荒种地。长期与原籍脱离，又无法入籍当地，使得这些“自发移民”和他们的后代失去了户籍。
（五）无户籍代际传递
1．母子无户籍
10多年之前，何亚妹嫁给李火兴时没有到民政部门办理结婚登记手续，没有结婚证，其户口无法从老家迁来，也因为没有结婚证，其儿子李国烨2014年已经是11岁了，还没有申请入户，造成其母子俩没有户口，领不到其丈夫李火兴车祸死亡补偿金。
2．父女无户籍
没有户口，李英强与妻子“结婚”多年没有结婚证，导致女儿年近三岁也没有户口。
（六）其它信息披露
从无锡市公安局人口管理支队了解到，无锡市无户口人员没有户口主要有以下原因。
未按国家规定进行婴(幼)儿收养，此类情况占总数78%，涉及人员绝大部分为8周岁以下儿童。包括：不了解国家收养政策，不知道必须依照国家规定办理相关手续进行合法收养；对收养办理流程有误解，不愿先落户到儿童福利院集体户口，待办完相关手续领取收养证后再申报家庭户口。
原籍户口注销或户口不明，此类情况占总数的12%，涉及人员主要为云贵等边远地区婚嫁至无锡市的妇女，年龄大多在40岁以上。大多因文化水平低，或存在精神疾病，或有智力障碍，无法说明原籍地址，有的因为各种原因离开家庭不愿透露原籍，同时由于边远地区行政管理力量薄弱，原始资料缺失。
近10%的人员因家庭矛盾、刑释解教等原因户口应报未报、暂未落户，或因丢失户口迁移手续、没有出生证明等无法办理户口登记。
二、无户籍群体大量存在的深层原因
（一）行政视角：乱相叠出、不一而足
1．公安户籍部门：违法行政、滥权渎职
中国的户口制度本身并不意味着制造出多大数千万的无户籍人口阶层，因为《户口登记条例》第2条明明白白规定“中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记”，既然是“都应当”，那就理应是所有中华人民共和国公民都有户口，即使由于操作遗漏也只能形成极个别的人没有户口，而不会形成一个多大几千万的无户籍阶层。因此从行政角度讲，中国无户籍群体产生的原因在于中国户籍管理部门严重违法行政、滥权渎职。
1.1渎职严重
1991年6月26日，公安部发布“关于切实解决群众办户口难问题的通知”，就承认“在群众反映强烈的办户口难问题还没有得到解决。有的地方自行制定不合理的限制性规定，使得一些符合国家政策规定的户口迁移、户口移动不能及时办理；有的派出所办理户口的时间安排不科学，群众办户口多次找不到民警，户口申报材料得不到及时审批；有的办理户口手续繁杂，而且没有做好公开宣传户口政策和户口审批程序的工作，群众对办理户口的有关手续不明，办一次户口往往需多次往返，影响了正常的工作和生活；少数民警有章不循，责任心不强，态度生硬，工作效率低，对群众申报的户口一拖再拖；有的甚至故意刁难群众，把办户口作为获取个人利益的筹码，违法违纪。”
1.2登记户口：腐败寻租
1.2.1“幽灵户口”虚假户籍泛滥
“幽灵户口”指通过户籍管理部门“内部人员”办理的现实中并不存在的人的虚假户口。
2010-2013年，黑龙江省公安厅户口登记管理清理整顿，全省发现虚假户口可疑线索92000余条，核实注销重复、虚假户籍34000余人。
2014年1月22日晚，央视播出有关江西南昌等全国多地存在买卖合法身份的报道，神秘中介人通过“内部人”贩卖“幽灵户口”。
全国仅2014年就查办伪造买卖户口案件238起，对313名犯罪嫌疑人采取刑事强制措施。
出现假户口主要有两种情况，一是办户口、身份证的申请人提供虚假材料，公安机关审核不严格，形成漏网之鱼；另外是申请人和公安机关户政人员内外勾结、弄虚作假。据媒体报道，海南省公安厅的一位内部人员称，市县公安局长、分管副局长签个字就能办理户口。
案例一：湖北郧县“漂流户”：政府违规卖户口数千群众成“黑户”
2011年８月，湖北十堰市郧县多名群众反映，他们十多年前花数千元买的“农转非”户口竟是空头户口，不能顺利办理二代身份证、结婚证、子女落户等，正常生活受到严重影响，成为难以落地的“漂流户”。郧县曾以每人数千元价格大肆出售“农转非”户口，并虚构门牌地址，致数千名群众受骗。
一张李姓群众办的一代身份证，住址为“郧县城关镇解放路５８号”，上面盖着郧县公安局的章。而这张２００３年２月签发的身份证无法换领二代身份证，因为“解放路５８号”这个地址根本不存在。在武汉打工的小李告诉记者，自己是１９９９年花３０００元买的，２００９年到省公安厅办理二代身份证时，被告知公安网上查不到个人户籍信息，要求回当地办理。２０１０年，他和妻子两人回到郧县民政局办理结婚证，却被告知身份证地址是空户，没有二代证，根本无法申领结婚证。
案例二：“合肥房叔”：虚增户口
“合肥房叔”腐败窝案核心人物方广云，被控与合肥市公安局瑶海分局磨店派出所原户籍民警詹卫东共谋，在站北社区虚增张宇飞等5人的户口，方广云再出具虚假拆迁安置证明，套取安置房3套。
1.2.2有权有势者一人多户现象
公安部披露，在2013年清理注销79万个重复户口的基础上，2014年清理注销重复户口和应销未销户口250万个。全国已有30个省区市建成省级人像比对系统，各级公安机关通过人像比对技术共发现清理重复户口58.7万个。
以下一人多户现象据官方媒体不完全披露：
陕西“房姐”龚爱爱户口所在地为陕西省神木县神木镇，2004年至2008年之间，龚爱爱违法违规在山西省临县、兴县和北京市房山区各办理了1个户口。
河南郑州“房妹”一人拥有多个户口和身份证。
辽宁抚顺国土资源局局长罗亚平落马时怀揣12张身份证。
安徽省凤阳县原公安局长陶勇、山西运城市原纪委干部张彦、广东汕尾原烟草局长陈文铸，也都拥有双重户口和多个身份证。
长治公安局副局长樊红伟拥有8个不同名字的身份证， 8张身份证经历了3县任职6次改名。
1.3注销户籍乱象之一：政策执行随意性大，各地自行其事
根据《中华人民共和国户口登记条例》第八条和公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见第六条的规定，公民死亡的，应由户主、亲属、监护人、邻居等持相关证明，向户口登记机关申报死亡登记，注销户口。因入伍、出国、逮捕、劳教、失踪等需注销户口的，也应持相应的证明，到其户口所在地派出所办理。也就是说，如果没有法定授权，如果没有相关证明，任何人不得注销公民合法户口信息。
2010-2013年，黑龙江省公安厅户口登记管理清理整顿，全省发现并注销死亡未销户口人员15万余人，核实注销重复、虚假户籍34000余人。
比如新疆规定注销户籍情形：全国人口普查时根据相关规定户籍被注销；集中整治时期，有轻微违法行为被驱赶或离开当地户籍被注销；因公安机关人口信息系统升级造成数据丢失或派出所户籍民警工作中操作失误被注销户籍；换发第二代居民身份证时，因下落不明被注销户籍；原“两劳”刑释解教人员未回原户籍地被注销户籍；由于其它原因。有了最后一条规定，事实上在新疆，户籍存在任意被注销的可能。
1.4户籍注销乱象之二：渎职滥权、打击报复
案例一：鄂尔多斯在世老人户籍被注销
一名鄂尔多斯的七旬在世老人被派出所以"2004年已死亡"为由注销了户籍，导致他的医疗保险、养老补助、残疾补助等都没了。鄂尔多斯市公安局初步调查显示，红庆河派出所相关人员注销户籍和恢复户籍都没有按照程序。
案例二：注销户籍作为打击上访的报复工具
鹿邑县居民肖建鹏的户口被注销，不仅本人是正常生活着，而且本人和亲友也没有向任何部门申请注销户口信息。发现户口被注销后，当事人亲属向派出所人员询问，得到的答复是“领导（派出所所长）让注销的”。一个“领导让注销”就能随意注销公民的户口，而不需要任何手续。户口注销时间是2013年1月25日，户口被注销的时间正是他们一家人第二次去周口纪委上访的日子，由此认为这与鹿邑城郊派出所指导员、代理所长王枫有关。从2012年9月起，他与妻子曾多次赴上级公安及纪检部门举报王枫等当地警察。2013年1月，王枫曾到他家小区门口，“说要注销掉我丈夫的户口，说看你户口被注销了怎么告。”。
2012年曾有报道：湖北女子吴远秀因为上访被注销了户口，尽管手持公安机关发的二代身份证，但电子系统中没有任何信息，结果她成了一个“不存在的人”，身份证被认为是假的，任何单位都不接待这个“没有身份的人”，也就无法上访了。
1.5荒唐的政策规定：以补录户口政策规定为例
以补录户口政策规定为例，不看活生生的人，而是看文件资料确定一个大活人真的存在。如黑龙江省公安局对补录户口的规定。“公民因各种原因户口丢失，确实从未迁出的，要求补录户口的，需提交以下材料： 1、补录户口申请； 2、街村证明；3、补录人原始户口簿或身份证； 4、派出所调查取证（2名以上执行者的证言）； 5、补录人在异地派出所无户口的证明； 6、派出所综合调查报告； 7、派出所网上查询记录。”。
特别是第3款本来户口本就丢失，却要求提供原始户口簿或身份证。第5，户口状况只有公安部门自己可以查，却要求没有户口者自己证明没有户口。第4、6、7更是公安部门自身的职责，公民自身如何提供。
2．计生和公安部门：执法犯法，狼狈为奸
2.1非计划生育的婴儿落户与缴纳社会抚养费捆绑：执法犯法
2.1非计划生育的婴儿落户与缴纳社会抚养费捆绑：执法犯法
在中国限制非计划生育的婴儿落户，将落户与缴纳社会抚养费，主要责任部门是计生和公安部门。明显违反了《宪法》、《国籍法》、《中华人民共和国户口登记条例》以及这两部门自己屡次重申的《公安部、计划生育委员会关于加强出生登记工作的通知》相关规定。
《公安部、计划生育委员会关于加强出生登记工作的通知》明确规定，任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的法规；凡经核实出生未登记户口的，应按照有关规定办理入户手续。
但在中国非计划生育的婴儿落户与缴纳社会抚养费捆绑却是普遍，充分说明，因为非计划生育的婴儿落户与缴纳社会抚养费捆绑导致没有户籍的直接原因正是中国计生和公安部门执法犯法，狼狈为奸。
2.2狼狈为奸：社会抚养费成为敛财工具，以江西为例
芦溪县
芦溪县的做法：计生部门征收社会抚养费后，全部上缴县财政，再由县里按60%、20%和20%的比例分别向乡镇计生办、县计生委和全县公安派出机构返还，而当地公安机关必须得到计生部门批准后，方可为超生儿登记户籍。芦溪县辖5镇5乡，136个行政村，总人口28万。该县一位曾在计生系统工作过的官员估算，全县超生户的总数一直未有详细统计，但保守估计至少在千人以上。据芦溪县2013年度计划生育社会抚养费征收标准，夫妻双方是农民，不符合《江西省社会抚养费征收管理办法》第九条第一款规定的条例计划外生育一胎子女的，最低缴纳18427.5元。
另外2013年9月，经济观察网记者在芦溪县采访得知，当地还一度存在超生户不通过当地计生部门，向当地派出所交钱直接登记户籍的情况。
修水县
2014年5月，新京报报道称，根据修水县人口计生委与县公安局的“协议”，每征收到一名超生孩子社会抚养费后，“赞助”县公安局200元至400元不等的“上户费”。该县乡镇计生办向公安部门划拨“上户费”多达100余万元，数年达到数百万元。
3．行政监察失灵
《求是》下属的《小康》杂志报道，2008年，山东苍山县曾经爆出5万名超生婴儿“黑户”，一位官员接受采访时称“没有因为户口问题处理干部的，只有因为计划生育问题被处理的”。在自己任期内坚决让超生婴儿“黑着”，成了一些官员保住乌纱帽的霹雳手段。
4．针对无户籍群体的政策效果有限
本报告第五部分对此已有充分说明，不再赘述。
（二）司法视角：完全缺位、渎职失职
从法律上说，人口与计划生育法规定，对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚，但并未规定不予上户口、不予入学的处罚。
将户口登记与征收社会抚养费挂钩是中国普遍的政策现象，是户口登记和司法的普遍性渎职。法律规定的“无条件登记”和成为现实操作中的“计生部门允许才能登记”。
对于该渎职行为，公民无法启动正式诉讼程序以维护自身公民权利，法院通常不会受理，即使受理也不会判决公民胜诉。因此，户口登记部门普遍的渎职行为受普遍的司法渎职行为保护。正因为有着这样普遍的渎职存在，中国无户籍群体才形成了具有庞大人口数量的特殊社会阶层。
三、根本原因：最高执政当局缺乏最基本的人权观念
（一）从建立户籍制度的初始动机来看
本报告第二章概述中国户籍制度时谈到中共建立户口管理的初衷完全出于中国共产党巩固政权的政治需要，而与公民的国民身份权利这样的人权观念根本无关。
中国的户籍制度在巩固中共政权统治的镇压反革命运动中开始起步，户籍管理的任务主要是对政治性和社会性嫌疑人员加以控制，各地将镇反运动和户口清理相结合，建构起对危害中共政权统治的所谓“敌对分子”进行政治控制的管制系统。
（二）从户籍管理的管辖职能归属“治安管理”来看
在中国，户籍管理的政府部门是各级公安部门，具体又归属“治安管理”类。
1、治安管理的范围
国家为维护社会秩序和社会治安而进行的行政管理工作，包括：户籍管理工作、公共秩序管理工作、特种行业管理工作、民用危险物品管理工作、交通安全管理工作、消防工作、边防工作、外国人管理和中国公民出入境管理工作。
2、治安管理的基本特征
包括：“管理措施的特殊强制性，管理主体的武装性，管理内容的广泛性和复杂性，管理活动的社会性”。
3、中国户籍管理中央政府部门公安部治安管理局机构职能
拟定治安行政管理工作的政策、规定；指导、监督地方公安机关依法查处破坏社会治安秩序的行为；指导、监督地方公安机关依法管理户籍、居民身份证、民用枪支弹药、管制器具、剧毒化学品、特种行业；指导、监督地方公安机关对民用爆炸物品的公共安全管理；指导地方公安机关依法管理集会、游行、示威；指导巡警队、特警队建设以及处置重大群体性治安事件和治安事故工作；指导公安派出所和社区警务工作；指导、监督地方公安机关对国家机关、社会团体、企业事业单位和重要基础设施、重点建设工程以及大型群众性活动的治安保卫工作；指导、监督保安服务业的管理工作；指导群众性治安保卫组织的治安防范工作。
（三）从对无户籍群体的政策来看
从本报告第四章，我们看到中共最高当局完全无视中国大量无户籍群体的存在，没有出台任何直接解决无户籍群体没有户口丧失基本国民身份的问题的政策。事实刚好相反，1992年代初，国务院出台《关于收容遣送工作改革问题的意》，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。收容遣送正式沦为一项明显严重违反人权的带有惩罚性的强制措施。无户籍人员成为当然的三无人员之一，随时面临被收容遣送，人权状况雪上加霜，可谓伤口上撒盐。
四、其它原因
（一）中国国内社会公众基本漠视
普通中国人对户籍登记政策和户口的事情普遍消极，有一句话“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来忘掉”，描述可谓很形象，可算当今中国人对户口档案态度的写真。
中国社会公众，长期以来无论是媒体还是学界对中国无户籍群体基本上漠不关心。直到2010年第六次人口普查中国官方正式披露，中国存在不少于1300万的无户籍人士。自那以后，无户籍人群作为生存于当今中国社会的一类特殊群体，媒体才逐渐对一些典型的无户籍案例加以报道，才有个别学界人士关注。
（二）国际社会对此关注不够
由于中国政府信息不公开，国际社会长期以来对中国存在的大规模无户籍群体可能并不太知晓。但即便在2010年第六次人口普查中国官方正式披露，中国存在不少于1300万的无户籍人士以后，国际社会（本文主要指联合国相关人权机构）对此表现的不能说有多大重视和关注。远未认识到这是一个违反联合国人权公约、侵犯基本人权非常严重的典型的事件，并且至今持续。
五、其他学者说法
2014年7月到8月，国务院发改委宏观经济研究院学者万海远等人到云南、河南、广东等地对「黑户」进行调查。他们调查结果认为，「黑户」的主要成因有超生、未办户口、未婚生育和毕业迁移证丢失，四项占比分别为60%、15%、10%和15%。
第七章结语
一、前瞻
（一）计划生育政策发展态度：调整完善、实为加强，无弱化迹象
据新华社北京2013年12月30日发布中共中央 国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，提出：启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策（简称单独两孩政策），但依然表述“坚持计划生育基本国策”。
2014年2月27日，全国计划生育工作电视电话会议召开，中共中央政治局常委、国务院总理李克强批示：“调整完善生育政策，事关经济社会发展全局，符合广大人民群众的意愿。各级政府及卫生计生等部门要在坚持计划生育基本国策的同时，按照总体稳定、城乡统筹、分类指导、协调发展的原则，周密安排，加强服务，扎实稳妥有序地推进调整完善生育政策工作，把好事办好，促进人口长期均衡发展。”中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东出席会议并讲话强调，进一步做好计划生育工作。
2014年11月5日，国家卫生计生委例行新闻发布会对于记者提出的普遍放开二胎的问题，国家卫生计生委监督局监察专员赵延配回答：确实没有一个时间表。
2015年5月4日，国家卫生和计划生育委员会发布“国家卫生计生委关于印发计划生育监督工作规范（试行）的通知”（国卫监督发〔2015〕59号）。
中共中央、国务院出台《关于调整完善生育政策的意见》，全国计划生育工作电视电话会议李克强的指示和刘延东的讲话，充分说明中共最高层不但根本无意改革最终废除实为制度性杀婴的计划生育政策，反而以完善生育政策之名，意在强化现行计划生育政策。从计生委的表态和出台所谓《计划生育监督工作规范（试行）》，以完善生育政策之名，意在强化现行计划生育政策，更加得到证实。
（二）户籍制度改革的最新表态：以改革之名行强化之实，基本无视无户籍群体
2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。
2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。
2014年7月30日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布，《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施，意见中的最大亮点是建立城乡统一的户口登记制度。
2014年11月17日，全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议召开，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在会上强调，全面实施差别化落户政策；坚持存量优先，逐步满足符合条件的农业转移人口落户需求；抓紧制定《居住证管理办法》。
2015年2月16日，各大媒体发布消息说中央已经审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，没有任何新提法，只是提出所谓“扎实推进户籍制度改革、创新人口服务管理……落实无户口人员落户政策”。
2015年5月8日，国务院“国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知”（国发〔2015〕26号），提出“抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务。制定实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。研究提出中央对地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的指导意见。”
观察分析上述政策，可以看到:
第一、特大城市和大城市户籍改革的目标模式是仿照西方国家的国际移民政策，制定“按积分”落户的办法。
第二、城乡统一登记此前在河北等省已经实施好几年，不是什么新东西。
第三、城市分类改革也是老掉措施，此前一直在做，上述明确的措施还有倒退，比如增添了更多限制条件，特别是落户对缴纳社保年限的规定。
第四、现实是，如政策最具风向标的北京，对非京籍儿童入学限制措施达到空前，明显大倒退。
因此我们认为中国最新的户籍制度没有实质性的改革；中国一线城市的户口将管得更加严格，户口带来的各种配备资源将有增无减。
我们更大的担心可能是，这些政策如落实，更明显的结果会是以前或明或暗的歧视限制性措施，反而堂而皇之公开化、合法化，登堂入室、有规可依了。最新的政策宣示，明确了转移户籍和参加一定年限社保挂钩，事实上提高了户籍转移的门槛，是一种毫无道理的无端附加限制条件，是客观上强化户籍籓篱的措施；而中国的社保特别是养老，现在已经更加变异为类似“庞氏骗局”的政策。
总之，由上述影响中国无户籍群体最直接的中国计划生育政策最新发展和最新户籍政策前瞻中国无户籍群体的未来，我们认为中国现有无户籍群体的人权状况不大可能有大的趋于好的改变，未来中国无户籍群体人数有持续增加的可能。
二、几点结论
（一）中国户籍制度、无户籍群体现状
中国的户籍制度是一种显性化、制度化的不公平制度，导致城乡分割、地区隔离，公共资源分配和福利政策等级化，并产生代际传承，引发了诸如“留守儿童”、“流动儿童”等一系列社会问题、社会矛盾甚至社会冲突。
中国无户籍群体是中国社会最典型的社会边缘群体，准确讲应该是中国社会最典型的最边缘群体！每一个无户口人员背后都有一段艰难痛苦曲折的生活经历，他们在社会边缘过活，身处艰难困苦的生活境遇之中。
在中国现行法律上是不存在的人，属于“不被承认的公民”，“隐形人”，作为别人的影子活着，被贱称、俗称为“黑户”“黑人”。没有法定身份，享受不到作为一名公民拥有户口、身份证的基本权利，享受不到各项社会保障措施，游离于教育、卫生、就业、就学等社会服务和管理之外。
（二）中国无户籍群体彰显赤裸裸的人权灾难
在中国，无户籍群体不具有基本公民身份，属于非公民，甚至可视为一群完全不存在的人，不作为人而存在，谈不上公民，更遑论公民权利。中国无户籍群体权利比不上无国籍人，如同流动在中国大地上的空气，被政府视若无物。无户籍人群虽然是鲜活生存于中国社会的事实存在，但其公民身份却得不到国家的认可；同时不享有任何国内的政治、经济、社会、文化基本待遇和权利保障。
中国无户籍群体的存在，说明中国政府完全违反相关国际人权公约，中国无户籍群体特别是其中的儿童，所经历的人权灾难更是触目惊心、令人发指。
（三）针对无户籍群体的政策
中国政府最高层没有直接出台任何政策解决中国无户籍群体没有国民公民身份的问题。
虽然相关中央政府部门公安部和计生委、以及个别地方政府出台了一些政策，试图解决此问题，但由于一方面政策本身只是针对部分无户籍人士涉及的情形，另一方面实际执行力度几乎很难完全到位，导致这些实际上只是一些不断重申的政策其效力也大打折扣，连政策目标指向的无户籍人士的问题都不能全部解决，遑论所有多达几千万的无户籍群体。
（四）中国无户籍群体大规模存在的原因
具体案例看到的原因虽然多种多样、不一而足，但都是表象。
单单基于现存政策制度本身，并不必然导致产生大规模无户籍群体，深层原因一方面在于中国户籍管理部门和计生部门普遍违法行政、滥权，甚至相互勾结分赃；另一方面，行政监察和司法完全失灵、无所作为。
跳出现存政策制度之外，根本原因在于中共最高层建立户籍制度的初衷就在于管控公民，加强和巩固自己的领导统治地位，而根本就没有任何人权观念。由此可以解释户籍归属警察公安部门治安管理口，以及中共最高层长期数十年不直接出台任何解决无户籍群体的政策，完全无视无户籍群体的基本人权和苦难。
另外与中国国内普通公民和社会公众以及国际社会因各种原因对中国大规模存在无户籍群体或漠视、或关注程度不够力度不大有关。
（五）总的结论
中国长期存在多达数千万无户籍群体，没有作为人、公民、国民的身份，是中国社会当下特别急迫的社会问题和人权灾难问题；如不解决，无视他们的苦难，不仅继续损害无户籍群体的基本权益、而且增加中国社会不稳定因素、加剧社会不公平，更可能缩减中国民主转型走向和平路径的机遇。
还中国无户籍群体作为人、公民、国民的身份，还他们理应享有的各项基本人权，需要中国国内社会公众和国际社会共同协作、合力施压中国中央政府，遵守国际人权公约、依法行政，尽快改革户籍和计生制度，重建国民出生登记制度。
三、建议
（一）对中国政府
1．厉行解决现在所有无户籍人口户籍登记问题
全国公告凡是没有户口的人，都到现居住地派出所登记备案，现居住地派出所经查询部级人口信息系统，凡被确认为无户口的登记备案人，分类限期完成户口登记，发给身份证。
2．改革现行户籍登记相关制度，回归国民登记本位
废除现行户口条例和计划生育制度，户籍制度还原为单纯的人口登记制度，国家实行无任何先决条件的出生登记制度，无条件给予在中国出生的公民进行登记，每一个婴孩为被登记的主体，独立登记。
明确户籍的基本功能只是居民户口登记和身份识别，把与其不相关的计生罚款或相关的福利补贴功能全部剥离开来。可以借鉴美国的经验，登记指纹，一个人只拥有唯一的社保卡号。
由民政部门负责公民出生等身份登记。
（二）对国内公民社会团体
积极关注中国无户籍群体，设计各种项目，调研中国无户籍群体的遭遇，提请中国全国人大和国务院改弦更张，尽快赋予所有无户籍人士国民公民身份，开启废除现行户口条例和计划生育制度，户籍制度还原为单纯的人口登记制度的进程。
（三）对国际社会
希望国际社会特别是联合国相关人权机构和条约组织，成立类似“中国无户籍群体人权关注”工作组，专门监督中国政府在户籍改革方面所做承诺的落实情况。
（四）对中国无户籍群体
建议中国无户籍人士，首先发出自己的声音，践行作为一个人的基本生活需求和权利主张，争取国内公众和国际社会的同情。第二、有条件的通过网络联系抱团，在网上形成共同声音，没条件上网的通过人际交往，形成利益共同体，相互守望。第三、争取在网下能采取游行、聚集等共同行动，向中国政府表达得到公民身份的诉求。
参考文献
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无户籍农村人口的权利实现状况——以广西壮族自治区梧州市蒙山县为例王美婷蹇莉王溪桥郭亮王丹青《背景与分析第205期》2009-9-21
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6．《关于建立经常户口登记制度的指示》(1955年6月9日国务院全体会议第十一次会议通过1955年6月22日发布)
7．《市镇粮食定量供应暂行办法》（1955年8月5日国务院全体会议第十七次会议通过，1955年8月25日国务院公布施行）
8．《中华人民共和国户口登记条例》（1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过 1958年1月9日中华人民共和国主席令公布自公布之日起施行）
9．《关于农民进入集镇落户问题的通知》（1984年10月13日国务院发布）
10．《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》（1985年7月13日公安部颁布）
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12．《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国务院1998-7-22）
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65．磁县女孩无领养证明黑户13年读书成问题长城网
2015年02月05日
66．没有出生证明,女孩黑户25年齐鲁晚报2015-02-03
67．等了14年济阳“黑户女孩”终于落户济南时报 2014-02-26
68．因属超生没上户口,导致无法外出打工22岁“黑户”女孩终于落户了齐鲁晚报2014-05-25
69．淄博：户籍丢失二十余载无户口民警帮其摆脱黑户齐鲁网 2014-03-07
70．父亲迁户口“农转非”，小女儿成了“政策外”10岁“黑户”女孩落户了阳新新闻 2014-04-02
71.十多年“黑户”女孩终于落户了石家庄新闻网2014-09-19
72．娘名错一字当十年“黑户”女孩终于落户大庆网2014-04-10
73．15年黑户女孩有了“身份”法制时报2014-02-21
74．女孩“黑户”21年后终“脱黑”当代生活报 2011-12-16
75．18岁“黑户”女孩落户有望海口晚报2014-06-05
76．女孩“黑户”无法参加中考自杀后才落户羊城晚报2013-07-25
77．捡来弃婴十九年民警知忧来解难“黑户”女孩圆了户口梦大河网2012-11-21
78．济南12岁“黑户”女孩的谎言人生：我是你的私生女济南日报2014-02-28
79．释放证丢失无法外出打工 47岁男靠年迈父亲接济今日三明网 2014-12-22
80．忻州长征路派出所及时给群众办户口山西民意网 2014-12-22
81．茂南民警送户口簿上门解决2位特困户后顾之忧茂名新闻网
2014-12-22
82．俩孩子有户口啦！葫芦岛新闻网
2014-12-22
83．太婆无户口近30年关注八旬黑户老人喜落户楚天时报 2014-12-25
84．男孩被拐15年后终回家 DNA库意外找到生父羊城晚报
2014-12-26
85．父亲因孩子出生10年无法办户口告公安局法制晚报 2015-01-08
86．17年黑户女孩落户仙桃湖北日报
2014-07-23
87．村规民约限制落户开学前七龄女孩告别“黑户”浙江在线 2013-08-27
88．山东莒县女孩13岁仍黑户聋哑父亲：请帮孩子上户口齐鲁网 2014-03-12
89．“黑户”女孩的节日礼物中山商报
2013-6-2
90．“黑户”女孩问题解决太原晚报2014-08-11
91．天峨一外嫁女“黑户”48年今朝得“身份”人民网-广西频道
2014-09-01
92．我的户口呢？——一名大学生的黑户经历《齐鲁周刊》2010-06-27
93．济宁两“黑户”姐弟父亡母离家最大心愿找到妈妈齐鲁网2014-03-13
94．奶奶为让黑户孙子上学买假出生证落户被拘海口网 2014-05-09
95．非婚生小孩4岁还没户口回应：没结婚证也能上江南都市报 2014-12-24
96．等了14年济阳“黑户女孩”终于落户济南时报 2014-02-26
97．男子多次举报派出所长上访当天户口遭注销大连晚报 2014-04-27
98．北大硕士是怎样变成黑户的？2014-05-14
99．女孩被抱养18年无户口不能高考官方：无能为力扬子晚报2014-03-24
100．父亲因孩子出生10年无法办户口告公安局法制晚报 2015-01-08
101．16岁外孙女想打工养姥爷“黑户”却让她找不到工作2中国吉林网2015-04-15
102．两位孤老没户口民警忙了一个月姜堰新闻网2014-12-23
103．17年没落上户口拦住女孩中考路半岛晨报 2011-12-08
104．30多年前结婚没领结婚证如今无法办理农保急煞人扬子晚报网 2014-07-09
105．“湖南绥宁一村民于镇政府院内坠楼身亡”新京报快讯2014-10-10
五、来自网络
1．一男子没按正规途径收养孩子，结果孩子没有户籍，上学成难题http://bbs.lyd.com.cn/thread-6212447-1-1.html
2．宋家孤女黑户叶新慧调查材料宜宾市春苗公益助学中心
3．开展“解户口难题为民服务”行动云南政协网站14-12-25
4．人还健在，也没有转户口，户口簿上却没了名字了利川市公安局咨询投诉编号SMZT201412013121
5．结婚前夕才发现没户口，吉林女青年户口消失之谜http://www.wgt2014.com/2014-12-22
6．关于上户口,孩子没户口,上不学，抚州公安局咨询投诉编号JC201407234863
7．女子迁移户口因“名字错一字”成为黑户17年西大人在线2014-12-25
8．结婚发现没户口民警帮忙终落实衢州市公安局 2014-9-16
9．夏津：“我终于有户口了”山东检察院网站2014-12-25
10．年近而立未上户民调民警解其忧赣州市赣县公安局2014-12-23
11．红寺堡民警助30载黑户的老人圆户籍梦宁夏回族自治区公安厅2014-12-22
12．为山区“黑户”点亮一盏温暖的灯温州市公安局2014-12-25
13．13名残障孤儿告别黑户喜领户口薄
http://www.yzjs.com.cn/ztbd/gdzt/jwmmyjgsztzjhd/201412/t20141226_67600.htm
14.鸡东老太“黑户”三十年民警帮忙办理户口本黑龙江网络广播电视台黑龙江>龙江民生>